نقطة التحول في النزاع حول الطاقة بين العراق و«حكومة إقليم كردستان»

من المؤكد أن الأحكام الأخيرة لـ "المحكمة الاتحادية العليا" في العراق وحكم آخر وشيك من قبل "محكمة التحكيم الدولية" ستعزز موقف بغداد لكبح جماح قطاع الطاقة في كردستان. بإمكان الحكومة الاتحادية العراقية الاستمتاع بمثل هذه المكاسب القانونية. إلّا أنها قد تعقّد المأزق السياسي والدبلوماسي والصناعي مع تركيا و«حكومة إقليم كردستان» ما لم تعتمد بغداد السياسات بصورة صحيحة.

دولة واحدة، سياستان للطاقة

منذ عام 2014، تنقسم سياسة الطاقة والصناعة في العراق بين الحكومة الاتحادية و«حكومة إقليم كردستان». وعلى الرغم من الغموض الذي يكتنف الدستور العراقي، إلا أنه يدعو إلى تقاسم المسؤولية بين هاتين الحكومتين بشأن قطاع النفط والغاز. ومع ذلك، لم يقر مجلس النواب العراقي حتى الآن قانوناً وطنياً للنفط والغاز يحدد تلك الحقوق والمسؤوليات. وفي غياب مثل هذا القانون، تسود السياسة. وبينما أوجَد كل جانب حقائق بناءً على تفسيره للدستور، فقد انتهى الأمر في قيام مجموعتين من سياسات الطاقة في البلاد، ومن نماذج العقود، وشركات النفط الدولية والمشترين.

وسعت الحكومة العراقية بالقوة والنفوذ إلى إعادة قطاع الطاقة التابع لـ «حكومة إقليم كردستان» إلى سيطرة بغداد. فقد استخدمت براعتها السياسية والقانونية والعسكرية وتلك المتعلقة بالميزانية. وفي المقابل، قاومت «حكومة إقليم كردستان» هذه الضغوط. وتفوّق توازن القوة قصير النظر وعقد الصفقات السياسية على الإجراءات التشريعية والاقتصادية الأكثر استقراراً وإفادة للطرفين. وقد عانت البلاد نتيجة لذلك. وفشل العراق في تحقيق أقصى قدر من العائدات من مبيعات النفط أو التواصل بشكل موحد مع شركات النفط الدولية أو "أوبك". فالسيطرة الكاملة هي التي تطغى على الشفافية والحكم الرشيد. وعلى عكس نشأتها، لم تصبح بَعْد فدرالية النفط في العراق - أي اللامركزية في سياسة النفط وتدفقات الإيرادات - ترياقاً للعنة النفط المشينة.

مشاكل محلية، تداعيات دولية

عندما منع نزاع بين البرلمانيين الأكراد والعراقيين إقرار قانون وطني للنفط والغاز في عام 2007، أقر برلمان «حكومة إقليم كردستان» قانونه الخاص. وبدأت وزارة الموارد الطبيعية التي كانت قد أُنشئت حديثاً في إبرام عقود مشاركة في الإنتاج مع شركات النفط الدولية. وبسبب نقص رأس المال والتكنولوجيا، كان نموذج عقد «حكومة إقليم كردستان» ينقل مخاطر الاستثمار إلى الشركات، لكنه كان سيكافئها بعد ذلك بسخاء إذا ما اكتشفت النفط. وكانت مثل هذه الشراكات مع الشركات الأجنبية مُرضية للحكومة الكردية، التي تدين بوجودها وبقائها إلى الدعم الغربي.

بِيَد، كان ذلك مشيناً للحكومة العراقية، حيث لا تزال القومية المتعلقة بالنفط قائمة. وفي غياب قانون نفط جديد، واصلت الحكومة العراقية إدارة قطاع الطاقة على أساس القوانين القائمة التي تعود إلى عهد صدام. ثم جاء الخلاف على صادرات النفط. فحالما بدأ النفط يتدفق من حقول «إقليم كردستان»، أخذت «حكومة الإقليم» تبحث عن منفذ. فوقعت اتفاقية طويلة الأمد مع تركيا وأنشأت خط أنابيب محلي مرتبط بخط الأنابيب بين العراق وتركيا. وبحلول أيار/مايو 2014، أصبح نفط «حكومة إقليم كردستان» يتدفق إلى الأسواق الدولية عبر "محطة جيهان".

وعلى الفور، عمدت الحكومة العراقية إلى مقاضاة أنقرة في "محكمة التحكيم الدولية" على خلفية سماحها بتدفق النفط الكردي دون موافقة بغداد. وبعد التأخيرات المتكررة بسبب الجائحة، ووفاة محكمين، وطلبات الحكومة التركية و«حكومة إقليم كردستان» بأن توقف بغداد إجراءاتها، أصدر المحكمون حكماً في أوائل عام 2023. وعلى الرغم من عدم استكمال تفاصيل الحكم ولم يتم الإعلان عنه بعْد، إلّا أنه من المتوقع أن يكون لصالح العراق، الذي طالب بتعويضات قدرها 36 مليار دولار. ورغم أن تركيا هي المدعى عليها في الدعوى وليس «حكومة إقليم كردستان»، إلّا أنه من المتوقع أن تكون هذه الأخيرة هي الخاسر الأكبر.

ويشكل قرار التحكيم أحدث مثال في حملة الضغط التي تشنها بغداد ضد «حكومة إقليم كردستان». فعندما أصبحت صادرات نفط «حكومة الإقليم» وشيكة، خفضت الحكومة الاتحادية حصة «حكومة الإقليم» من الميزانية الوطنية، مما تسبب في أزمة مالية لم تتعافَ منها «حكومة إقليم كردستان» تماماً. ومنذ ذلك الحين تم عقد العديد من صفقات الميزانية وفسخها، وفقاً لأسعار النفط وتوازن القوى بين أربيل وبغداد. على سبيل المثال، بعد أن منعت قوات "البيشمركة" الكردية تنظيم "الدولة الإسلامية" (من التقدم)، استولت هذه القوات على كركوك وحقولها النفطية في عام 2014، واعتمدت الحكومة العراقية على خط أنابيب «حكومة إقليم كردستان» لتصدير نفط كركوك. ومع ذلك، استأنفت بغداد ضغوطها بعد فترة وجيزة من استعادة القوات العراقية السيطرة على كركوك بعد استفتاء الاستقلال الذي أجرته «حكومة إقليم كردستان» عام 2017.

وإلى جانب الضغوط السياسية وتلك المتعلقة بالميزانية، أدى حُكمان أصدرته "المحكمة الاتحادية العليا" في العراق إلى إحداث المزيد من الضغط على «حكومة إقليم كردستان». ففي شباط/فبراير 2022، أصدرت "المحكمة الاتحادية العليا" قراراً مفاده أن قانون الموارد الطبيعية لـ "حكومة إقليم كردستان" من عام 2007 غير دستوري وأن صادراتها النفطية وعقودها غير قانونية. وما زاد الطين بلة للأضرار المالية لـ «حكومة إقليم كردستان»، أن "المحكمة الاتحادية العليا" قضت في كانون الثاني/يناير 2023 بعدم قانونية تحويلات الميزانية الاتحادية إلى «إقليم كردستان».

وفي الواقع، قامت "المحكمة الاتحادية العليا" ​​بتقييد أيدي رئيس الوزراء العراقي الجديد، محمد شياع السوداني، وجهود المصالحة التي بذلها مع أربيل. وأشار مسؤولو «حكومة إقليم كردستان» إلى تأثير إيران على النشاط المفاجئ لـ "المحكمة الاتحادية العليا"، لا سيما أنه تزامن مع الهجمات الإيرانية المباشرة وغير المباشرة على البنية التحتية للطاقة التابعة لـ «حكومة إقليم كردستان». فقد أمطرت إيران صواريخ على فيلا مسؤول نفط كردي، بينما سقطت صواريخ الميليشيات على حقول الغاز الرئيسية لـ "حكومة إقليم كردستان".

الأهداف الخاصة وسباق الهبوط إلى القاع

لم يكن النزاع بين بغداد وأربيل الذي مضى عليه عقد من الزمن أكثر من مجرد ديناميكية خاسرة للطرفين. فالضغوط التي تمارسها بغداد وتكتيكات المراوغة التي تتبعها أربيل تقوّض إمكانية ربط صناعات الطاقة الخاصة بكل منهما وتحقيق أقصى قدر من الإيرادات لخزائنهما العامة. وكانت بغداد قد قررت في وقت سابق إدراج أي شركة تعمل في كردستان على القائمة السوداء، مما أدى إلى تجزئة سوق الطاقة في العراق.

ومن ناحية أخرى، كانت أربيل تبيع نفطها بخصم سياسي كبير، بمتوسط ​​15-18 دولاراً أمريكياً أقل من خام برنت عام 2022. وحيث خسرت «حكومة إقليم كردستان» عائدات إلّا أنها لم تذعن لبغداد، لكنها تنازلت لتركيا، ولشركات النفط الدولية، ولتجار النفط، مما أثقل كاهل مواردها المالية بديون تبلغ المليارات. ومن هنا، تُعتبر الأوضاع المالية لـ «حكومة إقليم كردستان» غير مستدامة حتى مع ارتفاع أسعار النفط. ففي عام 2022، ذهب 60 في المائة من إجمالي عائدات النفط لسد ديون «حكومة الإقليم». ويستهلك القطاع العام المتضخم في «حكومة الإقليم» 800 مليون دولار شهرياً. ومثل هذه الخلافات القانونية والسياسات الحاقدة تضاعف الفساد القائم وتزيد من تسلل الميليشيات وتُبعد المستثمرين.

وعلى الرغم من وعود العراق، ترددت شركتا "إكسون" و"شيل" بشأن آفاقهما الاستثمارية. فالعراق يواصل شراء الغاز والطاقة الإيرانية الباهظة الثمن لتعويض ثلث ما يتطلبه بينما يحرق نصف الغاز الطبيعي الذي ينتجه.

وعلى الرغم من قطاع الطاقة الناشئ لدى «حكومة إقليم كردستان»، إلا أن أهدافها لم تكن أقل ضرراً. فمع تزايد تشدد بغداد في تعاملها مع «حكومة الإقليم»، تخلت الأحزاب الكردية عن السياسة العراقية وعمّقت علاقاتها مع أنقرة وتجار النفط الغربيين، حيث النفوذ الكردي أكثر ضعفاً بشكل كبير. وبدعم من تركيا، تمكنت «حكومة إقليم كردستان» من تأجيل قرار "محكمة التحكيم الدولية". ومع ذلك، لم تستغل «حكومة الإقليم» الوقت الذي كسبته للضغط من أجل إقرار قانون وطني ملائم للنفط والغاز في بغداد.

وتضمنت الفرص الضائعة، النفوذ الذي تمتعت به الأحزاب الكردية بعد الانتخابات وعمليات تشكيل الحكومة منذ عام 2014. فقد ضاع هذا النفوذ بسبب الصراعات والوظائف الحكومية العليا. وعلى الرغم من التشكيك في دستورية "المحكمة الاتحادية العليا" العراقية ونزاهتها، صوتت أحزاب «حكومة إقليم كردستان» لصالح إنشاء "المحكمة الاتحادية" ولها ممثلون فيها.

وعلى الرغم من أن تخفيض صناعة الطاقة في «حكومة إقليم كردستان» كان من بين السياسات العراقية المتسقة القليلة عبر مختلف الحكومات، إلا أن بغداد كانت تضغط على الباب المنفتح على نحو متزايد. وكان التماسك الداخلي في أدنى مستوياته على الإطلاق منذ الحرب الأهلية الكردية في التسعينيات. وتعمّق الخلاف بين "الحزب الديمقراطي الكردستاني" و"الاتحاد الوطني الكردستاني" بشأن إدارة قطاع الطاقة في «إقليم كردستان» وتدفق إيراداته.

ومنذ وفاة زعيم "الاتحاد الوطني الكردستاني" جلال طالباني، تحوّل ميزان القوى لصالح "الحزب الديمقراطي الكردستاني". وتجدر الإشارة إلى أن نيجيرفان بارزاني، الذي شغل منصب رئيس الوزراء من عام 1999 حتى أصبح رئيساً في 2019، هو مهندس قطاع النفط والغاز في «حكومة إقليم كردستان». ولحماية صناعة الطاقة من الانقسام عبر الخطوط الحزبية على غرار "البيشمركة" الكردية، اعتمد نيجيرفان نهجاً تصالحياً تجاه "الاتحاد الوطني الكردستاني" الأكثر ضعفاً. 

ومع ذلك، يبدو أن ابن عمه، رئيس الوزراء مسرور بارزاني، عازم على إرغام "الاتحاد الوطني الكردستاني" على أن يصبح الشريك الأصغر حصة وفقاً لما يراه مناسباً. فـ "الاتحاد الوطني الكردستاني" أكثر ضعفاً لكنه لا يزال مصدر اضطراب فاعل. وعندما عرض رئيس الوزراء بارزاني احتمال الاستفادة من الغاز في كردستان على الأوروبيين الذين يعانون من ضائقة الطاقة في منتصف عام 2022، لم يستجيب المستثمرون. ويقع الجزء الأكبر من الغاز الطبيعي في كردستان في المناطق التي يسيطر عليها "الاتحاد الوطني الكردستاني"، الذي لا يستطيع مسرور التحدث عنها أو باسم "الاتحاد الوطني".

ومنذ تشرين الأول/أكتوبر 2022، قاطع فريق "الاتحاد الوطني الكردستاني" اجتماعات مجلس وزراء «حكومة إقليم كردستان». ومع تصاعد الضغط على «حكومة الإقليم»، قد ينشق "الاتحاد الوطني الكردستاني" عن سياسة الطاقة الموحدة لـ «حكومة الإقليم» من الآن فصاعداً ويمضي قدماً بمفرده. وقد تسببت المدفوعات المتأخرة والازدراءات الشخصية أيضاً وبشكل مزمن في توتر علاقة مسرور مع شركات النفط الدولية في الوقت الذي تكون فيه «حكومة إقليم كردستان» بأمس الحاجة إليها، وتسبَّب آخرها بانسحاب شركة "ترافيجورا"، التي تتاجر بالنفط.

ندعوكم بعدم هدر الأزمة

ستكون الحكومة الموحدة لـ «إقليم كردستان» اللبنة الأساسية للتحرك نحو (ترسيخ) قطاع طاقة عراقي قائم على أسس قانونية متينة ويساهم في أمن الطاقة في العراق واستقلاله. ومع ذلك، ترحب بغداد بفرصة التعامل بشكل منفصل مع كل من "الحزب الديمقراطي الكردستاني" و"الاتحاد الوطني الكردستاني" بدلاً من التعامل مع الحكومة الموحدة لـ «إقليم كردستان». وسيؤدي ذلك إلى المزيد من التأخير في إصدار التشريع الضروري للغاية الذي ينظم قطاع الطاقة الوطني.

وبدون وحدة «حكومة إقليم كردستان»، بإمكان مجلس النواب العراقي إقرار قانون للنفط والغاز يتجاهل مدخلات «حكومة الإقليم». ففي الماضي اختار الجانبان أحكاماً قصيرة الأجل في قانون الميزانية السنوية، إلا أنهما انقسما بسبب انعدام الثقة. وكانت الشعوبية مدمرة أيضاً.

ولا تنقص الأفكار والمقترحات لحل النزاع بين «حكومة إقليم كردستان» والعراق. فقد أُجريت العديد من المفاوضات حول الحقوق التعاقدية والتصديرية، بالإضافة إلى المشورة التي قدمتها الوكالات الدولية. لكن الثقة والإرادة السياسية هما النقطتان الضعيفتان. ونظراً لأن سيادة القانون تضمن المساءلة، يجب أن يكون إنشاء "محكمة اتحادية عليا" مناسبة وفقاً للمتطلبات الدستورية أول برنامج للعمل.

وبدون التوصل إلى اتفاق بين «حكومة إقليم كردستان» والحكومة الاتحادية، من المرجح أن يُحوّل العراق فوزه القانوني في "محكمة التحكيم" إلى خسارة سياسية. فالشعبويون في بغداد يتوقون لتحقيق نصر دولي. ولكن الجهات الفاعلة الأكثر حكمة تعلم ما هو الأفضل. ولن تقوم تركيا بتسليم مليارات الدولارات كتعويضات للعراق، ولن تتخلى عن صفقتها المربحة مع «حكومة إقليم كردستان». وحتى إذا تراجعت تركيا، فسوف تقوم بنقل خسائرها إلى «حكومة الإقليم» وتطالب بصفقة أكثر ملاءمة لغاز «حكومة الإقليم».

لقد أصاب الزلزال المدمر تركيا، في وقت تنشغل فيه سياساتها الداخلية بالانتخابات الحاسمة المقرر إجراؤها في أيار/مايو. وقد يأتي الضغط على الرئيس التركي الذي يمر في حالة من التوتر بنتائج عكسية على العراق من الناحية الدبلوماسية. فقد بلغت الصادرات التركية إلى العراق 13.7 مليار دولار أمريكي في عام 2022، ويرى رئيس الوزراء السوداني أن تركيا هي بوابة العراق إلى أوروبا.

وإذا تم تمكين العراق بصورة أكثر من خلال التشريعات اللازمة لـ "المحكمة الاتحادية العليا" والنفط والغاز، فمن الممكن  أن يتوصل إلى صفقة كبيرة مع تركيا بشأن تدفقات المياه، وأمن الحدود، وصادرات الطاقة. بالإضافة إلى ذلك، ستراقب الدول العربية المجاورة للعراق تصرفات بغداد، لا سيما أنها تسعى إلى زيادة ربط اقتصاداتها باقتصاد العراق، كما في حالة الارتباط بشبكة الكهرباء في العراق. ويقال إن العراق يقترب من ربط شبكة الكهرباء الخاصة به بـ "شبكة الخليج"، المعروفة بـ "هيئة الربط الكهربائي لدول «مجلس التعاون الخليجي»". ويُعد "صندوق الثروة السيادية" السعودي الذي خصص حوالي 10 مليارات دولار أمريكي للاستثمار في العراق مثالاً آخراً على الاستثمار الخليجي.

ويمتد تأثير الخلافات الداخلية بين الأحزاب الكردية الحاكمة وبين «حكومة إقليم كردستان» والحكومة العراقية إلى علاقات العراق مع إيران. فالجمهورية الإسلامية ستشعر بغضاضة تجاه فكرة عدم تقييد قطاعي الطاقة والغاز في العراق. وقد استهدفت الميليشيات العراقية ذات العلاقات الوثيقة مع إيران شركات النفط الدولية العاملة في العراق وكردستان، مثل حقول النفط في البصرة وحقل غاز كورمور في كردستان.

وتراقب الولايات المتحدة أيضاً هذا المجال. فقد قامت واشنطن بتمديد إعفاءات متتالية تسمح للعراق باستيراد الغاز الإيراني بشرط اتخاذ بغداد خطوات نحو استقلال (قطاع) الطاقة. ومع ذلك، ما زال العراق مدمناً على (شراء) الغاز والطاقة من إيران.

وبالنظر إلى نقص الطاقة في أوروبا الناجم عن حرب روسيا في أوكرانيا، عملت الولايات المتحدة على حث العراق و«حكومة إقليم كردستان» على زيادة إنتاج الغاز والسعي إلى تصديره. وقد أبرمت «حكومة إقليم كردستان» عقداً مع شركة "روسنفت" الروسية لبناء خط أنابيب لتصدير الغاز. ومع ذلك، فإن تكثيف الدور الروسي في قطاع الطاقة في «حكومة الإقليم» أمر مشكوك فيه على المدى القريب.

ويستدعي الخلاف توسط جهة معينة بين «حكومة إقليم كردستان» وبغداد. ومع ذلك، لم تلعب الولايات المتحدة دور الوساطة منذ عام 2008، بينما لجأت «حكومة إقليم كردستان» وبغداد إلى ألعاب الملامة بدلاً من حل النزاع. وعلى الرغم من أن أياً من الجانبين لم يطلب من واشنطن التوسط، إلّا أن وزارة الطاقة الأمريكية أصدرت تقريراً خاصاً حول الوعد (بتوفير) الغاز من «إقليم كردستان» للمساهمة في ترشيد هذه المفاوضات. وعلى الجانب الآخر، قد تخسر أسواق النفط وبسرعة 400 ألف برميل من النفط الذي تصدره «حكومة إقليم كردستان» حالياً إذا لم يتم التعامل مع الأزمة بحكمة.

بلال وهاب هو "زميل فاغنر" في معهد واشنطن. وتم نشر هذه المقالة في الأصل على موقع "مركز الإمارات للسياسات".