عضو ارشد و مدیرتحقیقات انستیتو واشنگتن برای سیاست خاور نزدیک
تحلیل کوتاه
در حالی که مهلت‌های کنگره و نشستهای بین‌المللی بدون هیچ تلاش موثری در تصحیح کاستیهای برجام به پایان می‌رسد، بخت دولت ترامپ برای لغو توافق افزایش می‌یابد.
در سیزدهم دسامبر سه تحول مهم مرتبط با برنامه هسته‌ای ایران همزمان با هم رخ می‌دهد: مجال شصت‌روزه رهبران کنگره برای تدوین لایحه فوری ذیل قانون بازنگری توافق هسته‌ای ایران (INARA) به پایان می‌رسد؛ اعضای کمیسیون مشترک این توافق برای تشکیل جلسه معمول خود، که هر سه ماه یک‌بار انجام می‌شود، گرد هم می‌آیند؛ و قرار است گزارش بعدی دبیر کل سازمان ملل متحد در مورد اجرای قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت نیز منتشر شود. گرچه هیچ کدام از این سه رویداد احتمالا خبرساز نخواهد شد، اما حالا زمان آن است که برای ادامه مشارکت آمریکا در برجام، که بيش از پيش در خطر است، زمینه‌سازی شود.
مهلت قانون بازنگری توافق هسته‌ای ایران
این قانون می‌گوید که در ظرف شصت روز پس از عدم تصدیق برجام از سوی رئیس‌جمهور رهبر اکثریت یا اقلیت در هر دو مجلس کنگره می‌توانند لایحه‌ای فوری در این خصوص به تصویب برسانند؛ به این معنا که تصویب این لایحه نمی‌تواند به دلیل کندی کار کمیته و یا مباحثات طولانی به تعویق افتد. اگر این لایحه به تصویب برسد، می‌تواند تحریمهای قانونی در مقابل ایران را بازگرداند و «هر گونه ارفاق، تعلیق، کاهش و یا سهل‌گیری‌های دیگر» را که به دنبال توافق اتمی با ایران در خصوص تحریم‌ها توصیه شده ممنوع سازد. برخی‌ها قانون بازنگری توافق هسته‌ای ایران را سندی برای بازگرداندن بخشی از تحریمهای قانونی – و نه همه آنها – تلقی می‌کنند. اما بقيه با این برداشت مخالف‌اند.
رئیس‌جمهور ترامپ در سخنرانی خود در تاریخ ۱۳ اکتبر درباره سیاست آمریکا در قبال ایران، اعلام کرد که توافق هسته‌ای را تصدیق نخواهد کرد. حالا مجال شصت‌روزه کنگره برای تسریع تدوین لایحه مزبور رو به پایان است. با توجه به این‌که کنگره در هفته‌های گذشته مشغله‌های فراوانی داشته، تعجب چندانی ندارد که هیچ لایحه‌ای تاکنون پیشنهاد نشده است. افزون بر این، حداقل برخی‌ها در اکثریت جمهوری‌خواه ترجیح می‌دهند که چنان لایحه‌ای – همانند «قانون مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم» که مجلس نمایندگان (با ۴۱۹ رای موافق در برابر ۳ رای مخالف) و مجلس سنا (با ۹۸ رای موافق در برابر ۲ رای مخالف) در ماه ژوئیه به تصویب رساند، از حمایت قاطع هر دو مجلس برخوردار باشد. مدت کوتاهی پیش از اعلام ترامپ مبنی بر تصدیق نکردن توافق، باب کورکر (Bob Corker)، رئیس کمیته روابط خارجی سنا، و سناتور تام کاتن (Tom Cotton)، به لایحه‌ای اشاره کردند که گرچه واجد شرایط فوریتی قانون بازنگری توافق هسته‌ای با ایران نیست، اما به باور آنها، در صورت تصدیق برجام، می‌تواند جایگزینی مناسب‌تر باشد. در خصوص پیشنهاد آنها تاکنون توضیح بیشتری شنیده نشده، و دستیابی هر دو حزب به اجماع بر سر هر گونه لایحه‌ای نیز دشوار است. دموکرات‌ها نمی‌خواهند به این برداشت دامن زنند که دستاورد کلیدی اوباما در سیاست خارجی او کاستی‌هایی داشته، و جمهوری‌خواهان نیز مایل نیستند برجام را تأييد کنند. اما، به نظر نمی‌رسد هیچ یک از اعضای مجلس سنا حاضر به لغو برجام باشد و تصویب قانون تحریم‌ها در ماه ژوئیه نشان داد که توافق دو حزب بر سر ایران هنوز هم ممکن است. از این‌رو، آنهایی که طرفدار حفظ برجام به هر شکلی هستند، باید این روند را سرعت بخشند.
قطعنامه ۲۲۳۱ و نقض آن از سوی ایران
گزارش دبیر کل سازمان ملل نه‌تنها به توافق هسته‌ای، بلکه به دیگر جنبه‌های قطعنامه ۲۲۳۱ نیز خواهد پرداخت. قطعنامه ۲۲۳۱، علاوه بر آن‌که خواهان تعلیق برنامه موشک‌های بالستیک ایران شده، حاوی دستورات دیگری به ایران است که تحت ماده چهل و یکم منشور سازمان ملل (فصل هفتم، بخشی از منشور که به شورای امنیت اجازه می‌دهد تعهداتی را بر کشورها تحميل کند) صادر شده است. گزارش قبلی، که در ماه ژوئن منتشر شد، به این نکته اشاره داشت که ایران متهم به نقض چندین مورد از این دستورات است:
ممنوعیت انتقال تسلیحات به ایران. مثلا، در ژانویه ۲۰۱۷ مقامات اوکراینی یک محموله تسلیحاتی را در هواپیمایی به مقصد ایران یافتند.
ممنوعیت انتقال تسلیحات از ایران. در این خصوص نیز محموله‌های مختلف تسلیحات در کشتی‌هایی در سواحل یمن پیدا شد.
ممنوعیت سفرهای خارجی برخی مقامات ایرانی، از جمله قاسم سلیمانی، فرمانده نیروی قدس.
تحت قوانین بین‌المللی، ایران نمی‌تواند به دلخواه خودش بخش‌هايی از قطعنامه ۲۲۳۱ را قبول کند و بخش‌هایی را رد نماید. امریکا و مقامات کشورهای متحدش باید تداوم نقض این قطعنامه از سوی ایران را به شکل مستقیم و صریح محکوم کنند.
فضاهای خاکستری کمیسیون مشترک
کمیسیون مشترک به عنوان نهادی برای مقامات ایرانی و کشورهای ۵+۱ ایجاد شد تا از طریق آن اختلافات خود بر سر اجرای توافق هسته‌ای را حل کنند. تهران خواهان آن است که کمیسیون بر هراس بانک‌های بین‌المللی از معامله با ایران به خاطر اقدامات آمریکا تمرکز کند؛ درخواستی که بهروز کمالوندی، سخنگوی سازمان انرژی اتمی هم در تاریخ چهارم دسامبر بر آن تاکید کرد. در واقع، مهمترین مشکل مالی رژیم ایران نزدیک شدن تاریخ انقضای «برنامه عمل» آن با «کارگروه اقدام مالی» است. این نهاد چندملیتی با سی و هفت عضو، در ژوئن ۲۰۱۶ تدابیری را که بر ضد فعالیت‌های ایران در زمینه پولشویی و تامین مالی تروریسم توصیه کرده بود، لغو کرد، اما این احتمال وجود دارد که بانک‌ها و دولت‌ها به زودی خواهان پیاده‌سازی دوباره آن تدابیر شوند. در ماه نوامبر، کارگروه اقدام مالی از ایران خواست پیش از جلسه بعدی این سازمان در ماه فوریه، «روند اصلاحات را به سرعت آغاز کند تا از اجرای کامل و صحیح برنامه عمل خود اطمینان یابد».
مهمتر از هر مسئله بانکی، کمیسیون مشترک نیاز دارد که قواعد حاکم بر نقش سازمان بین‌المللی انرژی اتمی در نظارت بر توافق هسته‌ای با ایران را روشن سازد. یوکیا امانو (Yukiya Amano)، دبیرکل این آژانس گفته که فضاهایی خاکستری در ارتباط با صلاحیت این سازمان در بررسی پایبندی ایران وجود دارد – به‌خصوص در موضوعاتی که به مواد اتمی ربط ندارد. در بند «تی» (T) سند برجام، تهران تعهد سپرده که در فعالیت‌های مختلفی که می‌تواند در توسعه سلاح‌های هسته‌ای نقش داشته باشد، مثل «طراحی، توسعه، دستیابی و یا استفاده از مدل‌های کامپیوتری برای شبیه‌سازی وسایل انفجاری هسته‌ای» شرکت نکند. یوکیا امانو، دبیر کل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، در مصاحبه خود با فایننشال تایمز به این نکته اشاره کرد که «روشنی بیشتر» در خصوص بند «تی» می‌تواند «سودمند» باشد و اظهار امیدواری کرد که ایران در این زمینه بیانیه پایه‌ای منتشر کند. امانو در ارتباط با توانایی آژانس در بازرسی مقرهای نظامی ایرانی گفت: «ما به همه مکان‌هایی که باید از آنها بازدید کنیم، دسترسی داریم» و افزود که نگرانی‌ها در این خصوص «بیش از حد مبالغه‌آمیز» است. اما رئیس‌جمهور ترامپ، در سخنرانی خود در ۱۳ اکتبر، گفت که «مقامات ایرانی و رهبران نظامی این کشور بارها ادعا کرده‌اند که به بازرسان اجازه بازدید از مکان‌های نظامی را نخواهند داد.» اگر امانو خواهان روشنی بیشتر در خصوص بند «تی» در برجام باشد، و مقامات ایرانی هم صلاحیتی را که آژانس بین‌المللی انرژی اتمی می‌گوید از آن برخوردار است، انکار کنند، در واقع جای نگرانی هست. مسئولیت کمیسیون مشترک رفع ابهامات درباره برجام است تا امضاکنندگان آن به درکی مشترک از تعهدات خود برسند. نادیده گرفتن این نگرانی‌ها به معنای تقویت این سخن ترامپ است که توافق اتمی با ایران نیازمند نظارت بهتر است.
زمان آن است که برجام متحول شود
رئیس‌جمهور ترامپ با اقداماتی نظیر عدم تصدیق توافق اتمی با ایران، خروج از توافق تغییرات جوی پاریس و به رسمیت شناختن بیت‌المقدس به عنوان پایتخت اسراییل، نشان داده که می‌خواهد به وعده‌های انتخاباتی خود عمل کند، حتی اگر این کار بسیاری را در داخل و خارج آمریکا خشمگین سازد. این نکته، یادآور این بخش از سخنرانی ترامپ در تاریخ ۱۳ اکتبر است که گفت: «من به دولت خود دستور داده‌ام که همکاری تنگاتنگی با کنگره و متحدین‌مان برای رسیدگی به کاستیهای جدی برجام داشته باشند... در صورتی که ما در همکاری با کنگره و متحدین‌مان به راه‌حلی نرسیم، این توافق لغو خواهد شد... من به عنوان رئیس‌جمهور می‌توانم مشارکت‌مان در این توافق را در هر زمانی لغو کنم.» در واقع بسیاری از ارفاق‌های مربوط به تحریمهای ایران، در صورتی که ترامپ در تاریخ ۱۲ ژانویه آنها را تمدید نکند، لغو خواهد شد. این امر عملا به معنای آن است که ایالات متحده از برجام خارج می‌شود.
برجام در میان افکار عمومی آمریکایی چندان محبوب نیست. در ماه اکتبر موسسه هاروارد هریس نظرسنجی‌ای انجام داد که در آن ۷۰ درصد از شرکت‌کنندگان – که ۵۷ درصد آنها دموکرات بودند – باور داشتند که بر سر این توافق باید دوباره مذاکره شود، در حالی که دو-سوم شرکت‌کنندگان گفتند که ایران به تعهدات خود در برجام پایبند نبوده است. با این‌حال، این امر به معنای آن نیست که آمریکایی‌ها می‌خواهند از این توافق به طور کامل خارج شوند. یک نظرسنجی دیگر که «شورای شیکاگو برای امور جهانی» انجام داد، می‌گويد که اکثر آمریکایی‌ها (۶۰ درصد) طرفدار مشارکت در توافقی هستند که «برخی از تحریمهای اقتصادی بین‌المللی بر ایران را در برابر اعمال محدودیت‌های سختگیرانه بر برنامه هسته‌ای این کشور برای حداقل یک دهه آینده لغو کند.» افکار و احساسات واقعی عمومی هرچه باشد، کاخ سفید باید به دنبال عملی کردن چیزی باشد که رئیس‌جمهور ترامپ در ماه اکتبر قول داد: همکاری نزدیک با کنگره و شرکای خارجی ایالات متحده با هدف تصحیح هر آن‌چه در برجام قابل تصحیح است - تا تصحیح کاستی‌ها موجب از ميان بردن جنبه‌های مثبت آن نباشد. تاکنون شواهد علنی چندانی وجود ندارد که نشان دهد مقامات بر سر این موضوع، به ویژه با اروپایی‌ها به توافق رسیده باشند.
مهمتر این‌که، برجام باید به شکلی ادامه یابد تا واشنگتن فرصت داشته باشد از ائتلاف بین‌المللی گسترده‌ای که در مقابل ایران شکل گرفته، بهره‌داری کند. با توجه به فعالیت‌های بی‌ثبات‌کننده رژیم ایران در عرصه موشکی، گسترش فعالیت‌های هسته‌ای، تروریسم و خودسری، تک‌روی آمریکا در این زمینه گزینه‌ای نیست که عملی باشد.
اما، حفظ این ائتلاف را نمی‌توان تضمین کرد، مگر آن‌که فرایندی کارآمد به جریان افتد تا کاستیهای برجام را که ترامپ در سخنرانی خود در ۱۳ اکتبر به آن اشاره کرد، برطرف سازد؛ مثلا: بخش مربوط به وضعیت پسابرجام، سازوکارهای «ناکافی» توافق برای اجرای آن، و «سکوت تقریبا کامل» این سند در خصوص برنامه موشکی ایران. بسیاری از دموکرات‌ها و مقامات اروپایی قبلا به این توافق رسیده‌اند که بخش نخستین و واپسین توافق نیاز به اقدام بیشتری دارد و اظهارات امانو، در خصوص روشنی بیشتر در بند «تی» برجام و مسئله بازرسی مکان‌های نظامی می‌تواند راهی برای اجماع گسترده بر سر مسئله کلیدی اجرای این سند باز کند. پرداختن به نگرانی‌هایی که ترامپ مطرح کرد، زمان می‌برد، اما این فرایند باید از حالا آغاز شود – در کمیسیون مشترک، در پایتخت‌های کشورهای اروپایی و در کنگره. حتی اگر رئیس‌جمهور در ژانویه ارفاق تحریم‌ها را تمدید کند، هیچ تضمینی وجود ندارد که در ماه می، که بار دیگر زمان تمدید این ارفاق‌ها فرا می‌رسد، همین رویه را در پیش گیرد، مگر آن‌که پیشرفتی قابل سنجش از سوی ایران مشاهده شود. در تمام اين مدت، زمان هر روز بیشتر از دست می‌رود.
*پاتریک کلاوسون پژوهشگر ارشد مورنینگ استار و مدیر پژوهش‌های مؤسسه واشنگتن است.
