بسیاری از جنبه‌های رابطه ایران با اتحادیه اقتصادی اوراسیا به نظر کم‌ارزش می‌رسد، اما این اتحادیه، نوعی تجارت مطمئن و دیپلماسی و صف‌بندی ضدغربی ارائه می‌کند که هنوز هم می‌تواند برای تهران در میانه همه بحران‌هایی که دارد، معنادار باشد.
در طول یک دهه گذشته و در سراسر دوران همه‌گیری ویروس کرونا، چین بر تجارت خارجی ایران تسلط داشته است. با این حال، تهران در دیپلماسی اقتصادی خود، علاوه بر شرق، نگاهی به شمال نیز داشته است.
در ۲۷ آوریل، شش ماه از اجرای یک توافقنامه موقت در خصوص ایجاد یک «منطقه آزاد تجاری» میان ایران و اتحادیه اقتصادی اوراسیا (متشکل از کشورهای ارمنستان، بلاروس، قزاقستان، قرقیزستان و روسیه) گذشت. این توافق که ۹ روز پس از خروج دولت ترامپ از توافق هسته‌ای ایران (برجام) در ماه می ۲۰۱۸، امضا شد، مشروط به موفقیت مذاکرات بین طرفین، در ظرف سه سال دائمی خواهد شد.
این اولین توافقنامۀ اقتصادی منطقه‌ای در نوع خود برای تهران است که درخواستش برای عضویت در سازمان تجارت جهانی از سال ۱۹۹۶ تا کنون بی‌نتیجه مانده است. به نظر می‌رسد اتحادیه اقتصادی اوراسیا و جمعیت ۱۸۳ میلیونی آن برای جمهوری اسلامی از این بابت اهمیت دارد که بازاری قابل توجه و ابزاری مفید برای خنثی کردن تحریم‌های ایالات متحده است.
طرف‌های تجاری
این توافقنامه تجاری تعرفه‌های ترجیحی بر ۸۶۲ قلم از انواع محصولات کشاورزی و صنعتی اعمال می‌کند که از این تعداد ۵۰۲ قلم ایرانی است. این تعرفه‌ها متغیرند و در بعضی موارد هم کلا حذف می‌شوند. ایران به طور میانگین از کالاهای وارداتی از اتحادیه مالیات بیشتری می‌گیرد تا آن کشورها از کالاهای ایرانی. تعرفه‌های تجاری غیرترجیحی نیز به موازات تعرفه‌های ترجیحی ادامه دارد.
بر اساس آمار منتشره از سوی کمیسیون اقتصادی اوراسیا ــ‌هیئت اجرایی این سازمان‌‌ــ تجارت بین اعضای اتحادیه و جمهوری اسلامی از ۲.۷ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۸ به ۲.۴۵ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۹ کاهش یافت. اوج این تبادل تجاری سه میلیارد دلار در سال ۲۰۱۶، سال اجرای توافق هسته‌ای ایران، بود. بر اساس محاسبات مبتنی بر داده‌های صندوق بین‌المللی پول، ارقام مبادلات سال ۲۰۱۶، ۲۰۱۸ و ۲۰۱۹ به ترتیب برابر با ۳.۳ درصد، ۲.۳ درصد و ۴.۲ درصد از حجم تجارت جهانی کالاهای ایران است. اما از سوی مقابل، سهم تجارت با ایران بیش از سه‌دهم درصد از کل تجارت جهانی اتحادیه اقتصادی اوراسیا نیست.
مشخصا داده‌های کمیسیون در سال ۲۰۱۹ نشان می‌دهد که از ۸۲۳ میلیون دلار صادرات ایران به حوزه اقتصادی اوراسیا، ۵۰ درصد به روسیه، ۴۰ درصد به ارمنستان و ۱۰ درصد به قزاقستان بوده است. بخش اعظم این کالاها میوه، سبزیجات، آجیل، سیمان، فرآورده‌های فلزی آهنی، فرآورده‌های نفتی، و گاز طبیعی یا مایع بوده است.
از طرف مقابل، نزدیک به سه‌چهارم از ۱.۶ میلیارد دلار کالاهای وارداتی ایران از اتحادیه از روسیه می‌آید، کمتر از ۲۰ درصد از قزاقستان و ۵ درصد هم از ارمنستان وارد می‌شود. بلاروس و قرقیزستان به‌سختی در این فهرست جای می‌گیرند. سه قلم کالا به‌تنهایی ۶۹ درصد واردات ایران را تشکیل می‌دهد: روغن آفتابگردان برای پخت‌وپز، و جو و ذرت عمدتا برای خوراک دام و طیور. واردات گندم به طرز چشمگیری کاهش یافته و از دو میلیون تُن به ارزش ۵۱۰.۶ میلیون دلار در سال ۲۰۱۴ به ۵۶۳۵۳ تُن به ارزش ۱۲ میلیون دلار در سال ۲۰۱۹ رسیده است. این کاهش واردات ــ‌از ۲۲ درصد کل واردات به فقط ۰.۷۴ درصد‌‌ــ نتیجهٔ تلاش جهادی رهبری ایران برای خودکفایی در تولید نان و سایر اقلام ضروری بوده است.
از سوی دیگر، ارتباط تجاری ایران با اتحادیه اقتصادی اوراسیا باید در پس‌زمینۀ گسترده‌تر امنیت غذایی ایران دیده شود. طبق گزارش موسسۀ «پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی»، از ۳.۹ میلیارد دلار واردات کشاورزی ایران در سال مالی ۲۰۱۹ /۲۰۲۰، فقط هشت میلیارد دلار آن مربوط به واردات ذرت و دانه‌های روغنی از جمله دانه‌های آفتابگردان بوده است.
موانع و مزایا
با عملی‌شدن توافقنامه منطقه آزاد تجاری از اکتبر ۲۰۱۹، ارزش مبادلات تجاری ایران با اتحادیه اقتصادی اوراسیا در سال ۲۰۲۰ قاعدتا باید بیشتر شود. با این حال، هرگونه افزایش میزان مبادلات تجاری می‌تواند تحت تاثیر موانعی مثل تحریم‌های ایالات متحده، ادامه شیوع همه‌گیری کووید-۱۹ و کاهش قیمت نفت، خنثی شود. صندوق بین‌المللی پول، با درنظرداشت اینکه تولید ناخالص داخلی ایران احتمالا امسال شش درصد کاهش خواهد یافت، رشد منفی اقتصاد ایران را، برای سومین سال متوالی، پیش‌بینی کرده است. وقتی ویروس کرونا برای اولین بار شیوع پیدا کرد، به عنوان مثال، حتی ارمنستان که همسایه ایران است و ۵ درصد از مبادلات تجاری آن به ایران وابسته است، مجبور شد دادوستد خود را به مدت یک ماه متوقف کند.
یکی دیگر از موانع این است که حیطه منطقه آزاد تجاری محدود است و تنها حدود ۵۰ درصد از کالاهایی را پوشش می‌دهد که بین ایران و اتحادیه اقتصادی اوراسیا معامله می‌شود. ایران برای حمایت از تولید داخلی و ارتقای خودکفایی، چهار درصد تعرفه حداقلی را بر همه انواع واردات اعمال می‌کند. علاوه بر این، به رغم مفید بودن توافقنامه منطقه آزاد تجاری در برابر تحریم‌های ایالات متحده، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و سایر مقامات دولتی به‌خوبی آگاه اند که ناسازگاری اقتصاد ایران با اقتصاد کشورهای اتحادیه می‌تواند مانع از آن شود که به طور چشمگیری از این توافقنامه سود ببرند. به عنوان مثال، صادرات انرژی ایران به کشورهای عضو اتحادیه، غیر از ارمنستان، اندک است که دلیل آن سلطه روسیه در بخش انرژی کشورهای عضو است.
با وجود این موانع، توافقنامه منطقه آزاد تجاری مزایای اقتصادی قابل توجهی برای ایران به همراه دارد. مثلا، باعث رشد اقتصاد غیرنفتی کشور می‌شود که دقیقا قبل از همه‌گیری فعلی، بر خلاف بخش نفتی که زیر فشار تحریم بوده، رو به بهبود بوده است. بر اساس داده‌های گمرک ایران، رقم معاملات غیرنفتی با اتحادیه اقتصادی اوراسیا، به‌ویژه محصولات خوراکی-زراعی، در سال مالی ۲۰۱۸/۲۰۱۹ به میزان ۳۴ درصد افزایش یافته است. در اوایل ماه جاری، اسحاق جهانگیری، معاون رئیس‌جمهور، اولویت سال مالی ۲۰۲۰/۲۰۲۱ را به این شرح اعلام کرد: افزایش صادرات غیرنفتی به ۴۸ میلیارد دلار از طریق صدور کالاهای غیرنفتی به پانزده کشور همسایه از جمله ارمنستان، قزاقستان و روسیه. تقریبا در همین زمان، سعید زرندی، مدیر برنامه‌ریزی وزارت صنعت، معدن و تجارت، افزایش صادرات به جای واردات را به عنوان اهداف اصلی و استراتژیک دولت ایران برای کاهش فشار بر ذخایر ارزی معرفی کرد. تأکید بیشتر بر صادرات صنعتی، علمی و فناوری پرارزش می‌تواند به ایران برتری نسبی در داخل اتحادیه بدهد و این کشور را در جایگاه دوم پس از روسیه قرار دهد (این برتری نسبی برای ایران در خدمات، سرمایه‌گذاری‌ها و جریان سرمایه هم وجود دارد، اما در توافقنامه منطقه آزاد تجاری نادیده گرفته شده است).
همانطور که آمارهای سال گذشته نشان می‌دهد، حتی اگر مبادلات تجاری ایران با اتحادیه نتواند به صورت تصاعدی رشد کند، با توجه به کاهش روابط تجاری ایران با سایر کشورهای جهان، می‌تواند رشد متناسبی داشته باشد. در حقیقت، اگر روند دوری از جهانی‌سازی و گرایش به درون‌سپاری ناشی از گسترش ویروس کرونا تقویت شود، ممکن است به نفع منطقه‌گرایی و توافق‌هایی از نوع توافقنامه منطقه آزاد تجاری باشد. موقعیت ژئواستراتژیک ایران نیز در این مورد موثر است ــ‌ایران یک پیوندگاه کلیدی در امتداد «گذرگاه بین‌المللی حمل‌ونقل شمال-جنوب» است که هند را از طریق جمهوری آذربایجان به روسیه متصل می‌کند و نیز در «گذرگاه منطقه‌ای شمال-جنوب» که از طریق ترکمنستان به قزاقستان وصل می‌شود، موقعیت تعیین کننده‌ای دارد.
همکاری به عنوان ابزاری برای رقابت
توافقنامه منطقه آزاد تجاری را باید در بستر وسیع‌تر تمایل خستگی‌ناپذیر ایران به سمت منطقه‌گرایی بیشتر و همکاری با اوراسیا مطالعه کرد. ارتباط تهران با دو سازمان منطقه‌ای دیگر، یعنی «سازمان همکاری اقتصادی» (ECO) و «سازمان همکاری شانگهای» ((SCO، نشان می‌دهد که آینده همکاری با اتحادیه اقتصادی اوراسیا چگونه خواهد بود.
از اواخر سال ۱۹۹۲، ایران، ترکیه و پاکستان به طور مشترک سازمان همکاری اقتصادی (اکو) را مدیریت کرده‌اند. این سازمان شامل افغانستان، جمهوری آذربایجان، قزاقستان، قرقیزستان، تاجیکستان، ترکمنستان و ازبکستان نیز می‌شود. بر اساس آمارهای صندوق بین‌المللی پول، تجارت ایران با سایر اعضای اکو از کمتر از ۳.۷ میلیارد دلار در سال ۲۰۰۳ به اوج ۲۲.۳ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۲ افزایش یافته است. هر چند در سال ۲۰۱۹ این رقم به ۸.۵ میلیارد دلار کاهش پیدا کرد. چندین عامل باعث محدودیت مزایای اکو برای ایران می‌شود: بخش عمده مبادلات تجاری اکو تحت تأثیر اقتصاد ترکیه است؛ کاهش تعرفه‌ها به رغم پیشرفت در پیوندهای ترانزیت منطقه‌ای ناچیز است؛ و تهران به همان اندازه که با اسلام‌آباد و آنکارا همکاری می‌کند، با آنها رقابت دارد. با این حال، ایران از مزایای دیگری، مثل مازاد تجارت مستمر در داخل سازمان، سازگاری اقتصادی قابل توجه با ترکیه و یک بازار صادراتی نسبتا بی‌رقیب در افغانستان، برخوردار است.
از طرف دیگر، ایران دچار کسری تجاری مداوم با اتحادیه اقتصادی اوراسیا است که اگر وجود مازاد تجارت جهانی ایران نبود، به خاطر فقدان سرمایه‌گذاری قدرتمند و مستقیم خارجی، وضع آن بدتر می‌شد. رابطه تجاری با روسیه ــ‌شریک اصلی ایران در اتحادیه اقتصادی اوراسیا‌‌ــ در دوران پس از سقوط اتحاد جماهیر شوروی نیز نتوانسته از ۲ میلیارد دلار فراتر رود. نشانه‌های اندکی در دست است که اتحادیه اقتصادی اوراسیا، حتی در مقایسه با سازمان اکو که دچار ناکارآمدی نسبی است، بتواند به تغییر و بهبود وضعیت اقتصادی ایران منجر شود.
اما سازمان همکاری شانگهای (اسکو) که با مدیریت مشترک چین و روسیه اداره می‌شود و اغلب وزنه تعادلی در برابر ناتو و ایالات متحده به حساب می‌آید، نسبت به اکو از موقعیت سیاسی، استراتژیک و نظامی بسیار بزرگتری برخوردار است. ایران از سال ۲۰۰۵ به عنوان ناظر با این سازمان همکاری داشته، اما درخواست عضویتش سال‌هاست که معلق مانده، در حالی که عضویت حتی هند، رقیب اصلی استراتژیک چین، نیز پذیرفته شده است. بنابراین، عضویت تهران در سازمان همکاری شانگهای بیشتر نمادین است تا واقعی و همسو است با تلاش‌های درازمدت ایران برای ایجاد توازن سیاسی در مقابل واشنگتن.
دستیازی ایران به اتحادیه اقتصادی اوراسیا بیانگر همین بینش سیاسی است؛ هرچند این اتحادیه، فاقد یک بُعد نظامی آشکار است، اما پنج عضو آن همزمان عضو «سازمان پیمان امنیت جمعی» نیز هستند که نسخه‌ای از ناتو تحت هدایت مسکو است. افزون بر این، با وجود بدگمانی‌های متقابل و رقابت مداوم بر سر گاز طبیعی، ایران از پیش از توافقنامه منطقه آزاد تجاری در بسیاری از زمینه‌ها، از جمله توسعه هسته‌ای، تکنولوژی موشک بالستیک، قراردادهای انتقال تسلیحات متعارف، مانورهای دریایی و هماهنگی هوا و زمین در جنگ سوریه، با روسیه همکاری داشته است.
نتیجه‌گیری
روابط تهران با اعضای اتحادیه اقتصادی اوراسیا جنبه‌های زیادی دارد؛ از نوع نسبتا مفید آن گرفته (مثل روابط اقتصادی جزئی با ارمنستان و تمایل به موازنه سیاسی با آذربایجان) تا نوع صرفا جاه‌طلبانه آن (مثلا روابط کلی با بلاروس جدا از معاملات گاه‌به‌گاه تسلیحاتی). با این حال، اتحادیه به عنوان یک بلوک تجاری، نمایانگر شکلی از تجارت مطمئن و دیپلماسی نتیجه‌بخش است که می‌تواند برای ایرانِ تحت تحریم بااهمیت باشد. روی دیگر سکه این است که مسکو به احتمال زیاد بر هرگونه چشم‌انداز وسیع‌تر و مبادلات گسترده‌تر تسلط خواهد داشت و این درواقع یک میدان مین سیاسی برای نخبگان ایرانی محسوب می‌شود که سال‌هاست علیه اتکای بیش‌ازحد به قدرت‌های خارجی داد سخن داده‌اند. در هر صورت، شاید توافقنامه موقت منطقه آزاد تجاری در آینده نزدیک باعث بهبود وضعیت اقتصادی ایران نشود، اما ممکن است به رهبری کشور کمک کند تا مانع از وخیم‌تر شدن اوضاع در این زمانهٔ بحران داخلی و فشارهای غرب شود.
*کوین لیم، پژوهشگر دوره دکترا در دانشکده علوم سیاسی و حکومت و امور بین‌المللِ دانشگاه تل‌آویو است و در زمینه مسائل خاورمیانه و شمال آفریقا با مرکز پژوهشی آی.اچ.اس مارکیت در لندن همکاری دارد.
