هنری رُم هموند ارشد انستیتو واشنگتن است. وی قبلا نایب رئیس بخش تحقیقات و مدیر گلوبال ماکرو، ایران، و اسرائیل در گروه اوراسیا بوده است.
تحلیل کوتاه
ایران کماکان مقدار زیادی نفت صادر می‌کند که هم یک منبع کلیدی درآمد رژیم است و هم هدفی بالقوه برای افزایش فشار اقتصادی بر رژیم.
در ماه‌های اخیر، ایران بیش از پیش قطعنامه‌های سازمان ملل و هنجارهای بین‌المللی را نقض کرده است؛ از ارسال سلاح به روسیه برای استفاده علیه اوکراین، تا سرکوب بی‌رحمانه اعتراضات انبوه در داخل، و پیشبرد برنامه هسته‌ای خود از راه‌های بازگشت‌ناپذیر. گرچه دولت‌های غربی با وضع تحریم‌های محدود جدید و تلاش برای انزوای دیپلماتیک ایران به این اقدامات پاسخ داده‌اند، تاکنون فشار چشمگیری اعمال نکرده‌اند.
یک حوزه بالقوه برای افزایش فشار بخش انرژی است؛ فشار هماهنگ در این حوزه می‌تواند یک منبع کلیدی درآمد دولت [ایران] را بکاهد. دولت بایدن تحریم‌های «فشار حداکثری» دولت پیشین را نگه داشته اما آن‌ها را سختگیرانه اجرا نکرده و به ایران اجازه داده است تا صادرات نفت خود را طی دو سال گذشته بیشتر کند. هرچند تحریم‌های صادره در ۳ نوامبر از سوی وزارت خزانه‌داری گامی در جهت درست است، اما بخشی از یک کارزار نظام‌مند نیست. اتخاذ رویکردی قوی‌تر می‌تواند هزینه‌های بزرگ‌تری بر تهران بابت سیاست‌های هسته‌ای، منطقه‌ای، و داخلی‌اش تحمیل کند.
جریان حیاتی نفت
صادرات نفت ایران، در سه ماه گذشته، بنا به تخمین‌های [نهادهایی چون] تانکرتراکرز، وورتکسا، کپلر، و «اتحاد علیه ایران هسته‌ای»، چیزی بین ۸۱۰ هزار تا ۱٫۲ میلیون بشکه در روز نفت خام و میعانات (هیدروکربن مایع سبک) بوده است. بیشتر آن به شرکت‌هایی در چین ارسال شده، و نهادهایی در سوریه، امارات، و ونزوئلا هم مقداری دریافت کرده‌اند (نفتی که به امارات ارسال شده احتمالا از آنجا به آسیا صادرات مجدد شده است).
این ارقام خیلی کمتر از ۲٫۷ میلیون بشکه-در-روز است که ایران اوایل سال ۲۰۱۸ صادر می‌کرد؛ یعنی پیش از خروج دولت ترامپ از برجام و وضع مجدد تحریم‌های ثانویه. اما باز هم خیلی بیشتر از سقف دوران کارزار فشار حداکثری ترامپ است؛ وقتی معافیت‌های تحریمی (برای صدور نفت) در می ۲۰۱۹ منقضی شد، صادرات ایران به ۵۰۰ هزار بشکه-در-روز یا کمتر سقوط کرد.
با شروع مذاکرات احیای برجام در سال گذشته، دولت بایدن تصمیم گرفت، در حرف یا عمل، تحریم‌های حداکثری را به شکلی تهاجمی اجرا نکند، چون ظاهرا به این نتیجه رسید که این کار جوانب دیپلماتیک را تضعیف می‌کند و نهایتا غیرضروری است چون توافق هسته‌ای به سرعت احیا خواهد شد. هرچند از قرار مقامات به تلاش‌های دیپلماتیک خصوصی اولویت بخشیدند تا چین را تشویق کنند از خریدهایش بکاهد، آمریکا تا ژوئن ۲۰۲۱ هیچ تحریم مرتبط با انرژی علیه ایران صادر نکرد و فقط تا انتهای سال دو بسته تحریمی دیگر اعمال کرد (در آگوست و سپتامبر).
اقدام به اعمال تحریم‌ها در سال ۲۰۲۲ شدت گرفت: در مجموع، وزارت خزانه‌داری بایدن ده دور تحریم مرتبط با فروش انرژی ایران صادر کرد. اما این تلاش‌ها ادواری بود و نه بخشی از یک کارزار وسیع‌تر، و تاثیر محسوسی بر ارقام صادرات ایران یا تصمیمات رژیم نداشته است. سیاست کاهش اعمال تحریم همین‌طور ممکن است از حس فوریت در تهران برای احیای توافق هسته‌ای کاسته باشد چون حمایت اقتصادی باارزشی به رژیم بخشید و منافع بالقوهٔ لغو رسمی تحریم‌ها را کم کرد. در کل، پیام برای بازارهای نفتی روشن بود: ریسک معامله نفت ایران کاهش یافته است.
رد پول را بگیر
ارقام صادراتی ذکرشده فقط بخشی از داستان را روایت می‌کند چون میزان درآمد واقعی ایران از صادرات را نشان نمی‌دهد. شکاف بین درآمد احتمالی رژیم و درآمد گزارش‌شدهٔ آن از این نکته به دست می‌آید که تجارت مخفیانه نفت پرهزینه است ــ‌و سیاست‌گذاران آمریکا باید دنبال این باشند که این شکاف را بیشتر کنند.
نفت نقش مهمی در توانایی جمهوری اسلامی برای درآمدزایی و دسترسی به ارز خارجی دارد. انتظار می‌رود در سال مالی جاری (مارس ۲۰۲۲-مارس ۲۰۲۳)، ایران ۱٫۴ میلیون بشکه-در-روز نفت به بهای بشکه‌ای ۷۰ دلار صادر کند، که حدود یک‌سوم کل درآمدش می‌شود. اما تمام پول این فروش‌ها متعلق به دولت نیست ــ۴۰ درصد آن را باید به «صندوق توسعه ملی» و ۱۴٫۵ درصد را به حساب شرکت ملی نفت ایران واریز کند. بقیه (۴۵٫۵ درصد) سهم دولت است، که بخش کوچکی از آن هم سهم پروژه‌ها در مناطق محروم کشور است. (البته اگر دولت به اهداف مورد انتظارش نرسد، برای جبران کمبود اجازه دارد به صندوق توسعه ملی دست ببرد.)
بودجه ایران بخشی از درآمدهای نفتی را برای تامین مالی واردات کالاهای اساسی با نرخ ارز یارانه‌ای کنار می‌گذارد. اما رئیس‌جمهور ابراهیم رییسی و سلف او مدام فهرست کالاهای مجاز برای دریافت این تخفیف را کوچک‌تر کرده‌اند؛ رییسی امسال تقریبا کل این سیستم [یارانه کالاهای اساسی] را حذف کرد، که موجب التهاب در بازار و فشار تورمی شد. مقداری از درآمد نفت هم مستقیما به سازمان‌های نظامی از جمله سپاه پاسداران سرازیر می‌شود.
گرچه دولت فقط داده‌های بودجه را به طور ادواری منتشر می‌کند، با اطلاعات موجود می‌توان آنچه را که واقعا از درآمد نفت عایدش می‌شود تا حدی تخمین زد. دولت گفته که از آوریل تا جولای ۲۰۲۲ بالغ بر ۶۵۰ تریلیون ریال از فروش نفت درآمد داشته است. وقتی نرخ تبدیل نفت (دلار ۲۳۰ هزار ریالی) و سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت ایران را حساب کنیم، دولت حدود ۶٫۲ میلیارد دلار دریافت کرده است ــ‌اما درآمدش باید خیلی بیشتر می‌بود.
به‌خاطر تحریم‌های آمریکا، ایران برای نفتی که می‌فروشد «قیمت اعلام‌شده» دریافت نمی‌کند. عوامل متعددی درآمدش را کم می‌کند: رژیم باید تخفیف بدهد تا خریدارانِ ریسک‌گریز را تشویق کند، در کارهای مخفیانهٔ پرهزینه درگیر شود تا منشأ نفت را پنهان کند، و محدودیت‌های بانکی‌ای را دور بزند که دسترسی‌اش را به درآمد حاصله محدود می‌کند. علاوه بر این‌ها، سپاه پاسداران به قاچاق این نفت کمک می‌کند و مقداری از پول فروش را می‌بلعد تا برای حمایت از فعالیت‌های خود و تامین مالی نیروهای شبه‌نظامی نیابتی خود استفاده کند.
بنا به گزارش شرکت‌های متعدد ردگیری، صادرات نفت ایران طی این دوره آوریل-جولای بین ۶۳۰ هزار تا ۹۸۰ هزار بشکه در روز بوده است (از جمله صادرات میعانات ایران، اما بدون احتساب صادرات به ونزوئلا و سوریه، چون ممکن است دولت ایران از این فروش‌ها پرداخت مستقیم دریافت نکرده باشد). وقتی این حجم‌ها را در میانگین قیمت ۱۱۳ دلار برنت ضرب کنیم و سهم‌های گفته‌شده در بالا را کم کنیم، دولت باید بین ۸٫۶ تا ۱۳ میلیارد دلار از این فروش‌ها درآمد می‌داشته است. به عبارت دیگر، تا نیمی از درآمد نفت خود را بابت تخفیف‌ها، هزینه‌های معامله، عدم دسترسی (به منابع بانکی)، و دیگر موانع از دست داده است.
گزینه‌های سیاست‌گذاری
برای بزرگ‌تر کردن شکاف بین درآمدهای بالقوه و بالفعل رژیم از فروش نفت، آمریکا باید گام‌هایی بردارد که ایران را وادار به اتخاذ راهبردهای به مراتب پرهزینه‌تر و پیچیده‌تر بازار سیاه کند ــ‌عمدتا با افزایش سطح ریسک شرکت‌ها، بانک‌ها، و دولت‌هایی که در این تجارت دخیل هستند یا اجازه آن را می‌دهند. مشخصا واشنگتن باید:
با برشمردن اینکه هر بشکه فروخته شده از سوی ایران برای تامین مالی حمایت رژیم از تهاجم روسیه به اوکراین، سرکوب داخلی، و فعالیت‌های منطقه‌ای شرورانه مصرف می‌شود، بر کشورها فشار بیاورد تا تلاش‌های اعمال تحریم داخلی خود را افزایش دهند. به‌ویژه، مقامات آمریکایی باید در گفتگوهای دوجانبه با چین، هند، مالزی، سنگاپور، و امارات بر اهمیت این موضوع تاکید کنند.
ضرب‌آهنگ تحریم‌های مرتبط با انرژی را بیشتر کند تا در میان افراد، شرکت‌ها، و کشورهای دخیل در حمل‌ونقل و خرید محصولات انرژی ایران، فضایی از عدم اطمینان و اضطراب ایجاد کند.
رهنمودهای بهنگام از وزارتخانه‌های خزانه‌داری و امور خارجه و گارد ساحلی راجع به تکنیک‌هایی که قاچاقچیان نفت برای دور زدن تحریم‌های دریایی به کار می‌برند منتشر کند، از جمله اطلاعات مربوط به مکان‌های معمول برای انتقال کشتی به کشتی.
پاداش وزارت خارجه برای اطلاعات مربوط به شبکه‌های مالی غیرقانونی سپاه پاسداران را افزایش دهد، و یک کارزار تبلیغاتی به زبان فارسی برای افزایش آگاهی عمومی از این برنامه راه‌اندازی کند.
تمام این اقدامات را می‌توان به سرعت انجام داد ــ‌هرچند تداوم بلاتکلیفی درباره اجرای یک سقف قیمت خرید برای نفت روسیه ممکن است نیازمند قدری احتیاط در هفته‌های آتی باشد. در مورد این نگرانی که افزایش فشار آمریکا می‌تواند منجر به کاهش شدید صادرات نفت ایران و در نتیجه افزایش به مراتب بیشتر در بهای جهانی نفت شود، عربستان احتمالا ذخیره کافی اضافی برای جبران این ریسک دارد. واشنگتن و ریاض، به رغم اختلاف اخیرشان در سیاست‌گذاری نفت، میل مشترکی برای مهار ایران دارند که می‌تواند زمینه همکاری در این موضوع باشد؛ عربستان همچنین علاقه‌مند است که بهای نفت از یک سطح پایدار ناگهان فراتر نرود.
سرانجام، واشنگتن باید مانع آن شود که ایران افزایش قابل توجه فشار از سوی آمریکا را به صورت نظامی تلافی کند؛ همان کاری که ایران در تابستان ۲۰۱۹ کرد. گام‌های بازدارنده احتمالی شامل تقویت استقرار دفاعی در منطقه و همین‌طور توانمندی‌های جاسوسی، پایش، و شناسایی می‌شود. منفعت دیگر این‌گونه تلاش‌ها آن است که پلتفرم دیگری به واشنگتن می‌دهد تا کشورهای پیمان ابراهیم و عربستان را به همکاری در زمینه تبادل اطلاعات و دفاع علیه تهدیدات مشترک تشویق کند.
