صعود و نزول قدرت کردها در عراق

اگر جنگ خلیج فارس در سال ۱۹۹۱ منجر به ظهور دولت اقلیم کردستان شد، تهاجم آمریکا به عراق در سال ۲۰۰۳ باعث حرکت آن به سمت آینده شد. در آغاز تهاجم، کردستان عراق به عنوان جبهه شمالی جنگ عمل کرد و باعث ارتقای موقعیت دولت اقلیم شد. سقوط رژیم بعثی صدام حسین، حقوق کردها را تقویت کرد و قدرت سیاسی و اقتصادی آنها را افزایش داد. در مقایسه با خشونت و درگیری‌های فرقه‌ای که در دوران اشغال آمریکا در سایر نقاط عراق رخ داد، کردستان عراق از دید کارشناسان آمریکایی به عنوان یک «پناهگاه امن» و «جزیره وقار» در نظر گرفته می‌شد. روایتی که اقلیم کردستان را برانگیخت تا همیشه در تبلیغات عمومی‌اش کردستان را به عنوان «عراق دیگر» معرفی کند.

سال ۲۰۰۳ سالی بود که احزاب کرد عراق پیرامون هدف واحدی متحد شدند. آنها از روابط دیرینه خود با آمریکا و بریتانیا که مجریان اصلی منطقه پرواز-ممنوع پس از جنگ اول خلیج فارس و نیز طرفدار اصلی تغییر رژیم صدام در سال ۲۰۰۳ بودند، سرمایه ساختند. اگرچه این احزاب با هم تفاوت‌هایی داشتند، اما در بغداد یک‌صدا سخن می‌گفتند؛ به ویژه در سال‌های اولیه اشغال آمریکا. آنها تلاش کردند تا اختیارات و حقوق جدید خود را در قانون اساسی سال ۲۰۰۵ عراق بگنجانند؛ سندی که کردستان را به عنوان یک منطقه دولتداری به رسمیت ‌شناخت و به دولت اقلیم کردستان قدرت داد تا حد وسیعی مستقل از بغداد حکومت کند. این احزاب همچنین از انتخابات مجلس سال ۲۰۰۵ عراق کاملاً حمایت کردند و، در نتیجه این تلاش‌ها، نفوذ قابل توجهی در داخل عراق به دست آوردند. اعضای کُرد مجلس عراق، گروه قابل توجهی را تشکیل می‌دهند که اغلب قادرند دولت‌ها و قوانین را به وجود آورند یا کنار بگذارند. در نظام موسوم به «المحاصصة» (که رویه غیررسمی اما مستمر تقسیم قومی-فرقه‌ای مناصب رده بالاست) عراق تنها از سال ۲۰۰۶ روسای جمهور کُرد داشته است. همچنین، گاهی نیز معاون رئیس مجلس بوده اند و یا مسئولیت برخی وزارتخانه‌های کلیدی مانند وزارت دارایی و وزارت امور خارجه را بر عهده داشته‌اند.

اما کار کردن در درون دستگاه دولتی عراق باعث بدفهمی نقش کُردها در بغداد شده است. از یک سو، دولت اقلیم به دنبال کسب بیشترین سهم ممکن از اختیارات و درآمدهای دولت بوده است. از سوی دیگر، کُردها با توجه به ترس تاریخی‌شان از یک دولت مرکزی قوی، بر توانمندی خود برای جدایی از عراق نیز سرمایه‌گذاری کرده‌اند که نمونه آن برگزاری رفراندوم استقلال در سال ۲۰۱۷ بود. امروز کردستان عراق با چالش‌های بیرونی بسیاری مواجه است، به ویژه فشار قانونی و مالی از سوی دولت فدرال بغداد و نیز خطرات مربوط به حملات ایران و ترکیه. با این حال، خطر واقعی برای دولت اقلیم کردستان خطر بیرونی نیست. سی سال پس از تأسیس این دولت و ۲۰ سال پس از تهاجم آمریکا، دولت اقلیم کردستان –که گویی اکنون بحران میانسالی‌اش را می‌گذراند– فاقد چشم‌انداز روشنی برای آینده خود است. این حکومت علاوه بر خطر از دست دادن ضرورت خود، در انتظار یک انفجار داخلی به خاطر عدم ثبات اقتصادی، اختلاف‌های مزمن داخلی و نهادهای ضعیف است.

یافتن ثروت

کُردهای عراق سال‌هاست که مبارزه برای اداره امور خود را بر این پایه قرار داده اند که اقلیت قومی تحت ستم بوده‌اند. حاکمان کُرد با دفاع از حقوق کُردها مشروعیت یافتند. اما پس از جنگ اول خلیج فارس و انتخابات سال ۱۹۹۲، این اعتبار انقلابی جای خود را به مشروعیت دموکراتیک داد. آن انتخابات، منجر به تاسیس دولت اقلیم کردستان شد و دو حزب اتحادیه میهنی و حزب دمکرات را رسماً به قدرت رساند. از آن زمان به بعد، هر یک از دو حزب عمده کردستان عراق به شکل جدایی ناپذیری به یک خاندان کُرد وابسته مانده اند؛ خاندان طالبانی رهبری اتحادیه میهنی کردستان و خاندان بارزانی رهبری حزب دمکرات کردستان را به عهده داشته‌اند. در حال حاضر نسل دوم خاندان اولی و نسل سوم خاندان دومی سکان قدرت را در دست دارند.

جنگ داخلی در کردستان عراق در بین سال‌های ۱۹۹۴ و ۱۹۹۸ باعث بی‌اعتباری هر دو حزب شد و منطقه را به دو قلمرو تک‌حزبی تقسیم کرد که تا امروز باقی است. در همین حال، در طی دو دهه گذشته، هر بار که نسل جدیدی از این دو خاندان حاکم، رهبری را به دست گرفته‌اند، مشروعیت آنها فاقد جایگاه انقلابی و دموکراتیک بوده است. اما در عوض توسعه اقتصادی جایگزین توسعه سیاسی شده است.

در واقع، دولت اقلیم کردستان، بین سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۱۴، فرصت‌های پس از تهاجم آمریکا را به رونق اقتصادی تبدیل کرد. جنون ساخت‌وساز در این دوره باعث شد تا وسعت شهر اربیل، پایتخت کردستان عراق، بیش از دو برابر شود. دولت اقلیم مدعی است که ۶۵ درصد از مناطق روستایی کردستان را که در جریان عملیات پاکسازی قومی «انفال» در سال ۱۹۸۸ ویران شده بود، بازسازی کرده است. دفتر مرکزی دو شرکت از سه شرکت ملی تلفن موبایل عراق در اقلیم کردستان است. علاوه بر آن، انبوهی از هتل‌ها، مجموعه‌های مسکونی و مدارس خصوصی بسیار، از جمله دو دانشگاه مدل آمریکایی، در این منطقه ساخته شده است.

تا سال ۲۰۰۵، دولت اقلیم دو فرودگاه بین‌المللی در سلیمانیه و اربیل ساخت که راه این منطقه محصور در خشکی را باز می‌کرد. اتباع خارجی می‌توانستند در بدو ورود به اقلیم کردستان ویزا بگیرند؛ سیاستی که دولت عراق تا سال ۲۰۲۱ هم اتخاذ نکرد. سیاست استخدام افراد در سطح انبوه باعث کاهش بیکاری شد، اگرچه کارگران خارجی بسیاری از شکاف‌های مهارت حرفه‌ای را پر کردند. علاوه بر این، قانون سرمایه‌گذاری مصوب ۲۰۰۶ که مزایایی مانند مالکیت زمین، معافیت‌های مالیاتی و بازگرداندن سود را به سرمایه‌گذاران ارائه می‌کرد، به دولت اقلیم کردستان امکان داد تا سرمایه‌های داخلی و خارجی قابل توجهی را جذب کند. امروزه بیش از ۳۰۰۰ شرکت خارجی در این منطقه ثبت شده است. در بخش دیپلماتیک نیز اقلیم کردستان میزبان ۴۲ کنسولگری و ۱۴ دفتر نمایندگی از سراسر جهان است.

کردستان عراق با استفاده حداکثری از موقعیت جغرافیایی و امنیتی خود به یک مسیر و مقصد تجاری مهم منطقه‌ای تبدیل شده است. ترکیه که تنها مرز زمینی آن با عراق از منطقه کردستان می‌گذرد، بزرگترین شریک تجاری اقلیم است. در سال ۲۰۱۷، حجم تجارت بین ترکیه و کردستان عراق ۲.۵ میلیارد دلار بود که تقریباً یک سوم کل تجارت آنکارا با عراق را تشکیل می داد. به همین ترتیب، یک سوم واردات عراق از ایران -که حدود ۲.۴ میلیارد دلار در سال تخمین زده می‌شود- به کردستان عراق وارد می‌شود. به علاوه، ۵۰ درصد صادرات ایران به عراق از گذرگاه‌های مرزی تحت کنترل دولت اقلیم صورت می‌گیرد.

از کمک‌های خارجی تا فدرالیسم نفتی

سیستم فدرال پیشنهاد شده در قانون اساسی سال ۲۰۰۵ عراق به دولت اقلیم کردستان نقش مهمی در مدیریت منابع نفت و گاز اقلیم اعطا کرد. این امتیازات در خدمت محافظت از کردها بود: در صورت شکست عراق جدید، این امکان برای کردستان مستقل از نظر اقتصادی وجود می‌داشت تا گام بعدی را به سوی یک دولت مستقل بردارد که یک رویای ناسیونالیستی دیرینه است.

قانون اساسی عراق، بر اساس سیستمی از فدرالیسم نفتی تدوین شد که در آن دولت فدرال عراق و دولت اقلیم کردستان مسئولیت مشترکی در سیاست‌گذاری نفت و درآمد کشور داشته باشند. اما در سال‌های پس از تصویب قانون اساسی، مجلس عراق موفق نشد قانون ملی هیدروکربن را به تصویب برساند که می‌توانست بخش انرژی را قاعده‌مند کند و این مسئولیت‌های مشترک را مشخص سازد.

مجلس کردستان عراق در اقدامی مبتکرانه، قانون منابع طبیعی خود را در سال ۲۰۰۷ تصویب کرد و به دنبال آن حدود ۵۵ قرارداد با شرکت‌های نفتی بین المللی به امضا رساند. با اینکه دولت فدرال عراق معتقد بود که این قانون مغایر با قانون اساسی است و قراردادهای نفتی نیز غیرقانونی است، دولت اقلیم کردستان این کار را پیش برد. دولت اقلیم قراردادهای نفتی را در چارچوب تولید مشترک منعقد می‌کرد که مورد علاقه صنعت نفت است و به شرکت‌های نفتی بین‌المللی اجازه می‌داد در دارایی‌های نفتی منطقه سهیم باشند. این رویکرد «کوچک‌تر، سریع‌تر، سبک‌تر»، همانطور که قباد طالبانی، معاون نخست‌وزیر در مصاحبه‌ با نگارنده در سال ۲۰۱۲ عنوان کرد، به رشد سریع صنعت انرژی کردستان یاری رساند. اول شرکت‌های کوچک نفتی یا کاشفان نفت آمدند و به دنبال آنها غول‌های نفت از راه رسیدند. در سال‌های ۲۰۱۱ و ۲۰۱۲، «اکسون موبیل» و «شِورون» هر کدام قراردادهای اکتشافی با دولت اقلیم امضا کردند که باعث تقویت جایگاه قانونی صنعت انرژی در این منطقه شد.

دولت اقلیم نه از بغداد اجازه گرفت و نه خواستار گذشت آن شد؛ رویکردی که از بسیاری جهات نتیجه‌بخش بود. تا اواسط سال ۲۰۲۲، اقلیم کردستان نزدیک به ۴۵۰ هزار بشکه نفت در روز تولید می کرد که بیشتر آن از طریق خط لوله مستقل منطقه از طریق ترکیه صادر می‌شد. تنها در سه ماهه دوم سال ۲۰۲۲، فروش نفت کردستان عراق ۳.۷۷ میلیارد دلار درآمد ناخالص داشته است. گرچه تنها ۴۱ درصدِ این درآمدها وارد خزانه دولت اقلیم شد باز هم ۱.۵۷ میلیارد دلار کسب درآمد بود (بقیه آن صرف پرداخت هزینه‌های بخش نفت و همچنین پرداخت بدهی‌های معوقه شد). در مورد تولید گاز طبیعی، اقلیم کردستان در سال ۲۰۲۱ حدود ۵.۳ میلیارد متر مکعب در سال به بازار عرضه کرده است.

با این حال، این نتایج، هزینه‌هایی نیز در بر داشته است. ادعای دولت فدرال عراق در مورد نفت کردستان، دولت اقلیم را مجبور کرد نفت خود را به خاطر ریسک سیاسی با تخفیف به فروش برساند. علاوه بر این، اختلافات بین اربیل و بغداد بر سر درآمدهای نفتی و گمرکی در سال ۲۰۱۴ بالا گرفت و باعث شد بغداد سهم دولت اقلیم کردستان از بودجه ملی را قطع کند. در سال ۲۰۲۲، دادگاه عالی فدرال عراق رسماً حکم داد که قانون منابع طبیعی اقلیم کردستان مغایر با قانون اساسی است و قراردادهای نفتی و صادرات نفت آن غیرقانونی است. دولت عراق همچنین از ترکیه به دادگاه‌های داوری بین المللی شکایت کرده بود که به دولت اقلیم اجازه داده که از خط لوله عراق-ترکیه بدون موافقت بغداد استفاده کند. در زمان نگارش این مقاله، دادگاه از موضع عراق حمایت کرد و ترکیه را مجبور کرد که صادرات نفت اقلیم را متوقف کند. بنابرین، آینده صنعت انرژی مستقل اقلیم کردستان نامعلوم است.

دولت اقلیم کردستان به قصد داشتن استقلال بیشتر از بغداد، به عوامل خارجی دیگری که ورای کنترل آن هستند از جمله قیمت جهانی نفت، نرخ مبادله دلار به دینار و نیز دولت ترکیه، که خط لوله کردستان از آن می گذرد، متکی شده است. آسیب‌پذیری‌های این سیستم از سال ۲۰۱۴ خود را نشان داد، زمانی که گسترش داعش باعث شد شرکت‌های نفتی بین المللی یا عقب نشینی کنند یا طرح‌های توسعه نفتی برنامه‌ریزی شده خود را متوقف کنند. دولت اقلیم کردستان برای جبران این ضررها، با تصرف میادین نفتی کرکوک پس از عقب نشینی ارتش عراق، صادرات نفت خام کردستان را دو برابر کرد و به ۵۵۰ هزار بشکه در روز رساند. اما با کاهش قیمت نفت، این افزایش صادرات نفت بی نتیجه ماند. قیمت هر بشکه نفت از اوج آن در ژوئن ۲۰۱۴ از ۱۱۵ دلار به ۷۰ دلار در دسامبر و به ۳۵ دلار تا فوریه ۲۰۱۶ کاهش یافت. قباد طالبانی، معاون نخست وزیر، وضعیت مالی وخیم اقلیم کردستان در آن زمان را «سونامی اقتصادی» توصیف کرده است. یکی از نشانه‌های اعتماد از دست رفته به دولت اقلیم کردستان، موج تازه مهاجرت کُردها به اروپا است. در نتیجه این عوامل، دولت اقلیم تا سال ۲۰۲۱ علاوه بر مشکلات دیگر، با بدهی ۳۱.۶ میلیارد دلاری مواجه شد.

شکاف‌های داخلی و ضعف‌های نهادی

در سال‌های اخیر، شکاف‌هایی در میان خاندان‌های حاکم بر کردستان عراق سر برآورده که با تضعیف احزاب سیاسی کُرد منطقه شاخص‌تر هم شده است. پس از درگذشت جلال طالبانی بنیانگذار اتحادیه میهنی کردستان در سال ۲۰۱۷، پسر بزرگ و برادرزاده او به عنوان روسای مشترک حزب رهبری آن را در دست گرفتند. در سال ۲۰۲۱، بین پسرعموها یعنی بافل و لاهور طالبانی مناقشه ای درگرفت و اولی دومی را برکنار کرد. در عین حال، در جبهه بارزانی نیز جنگ قدرت بین دو پسرعموی بارزانی در جریان است که نه تنها انسجام حزب دمکرات کردستان را به هم ریخته بلکه باعث مختل شدن کل امور دولت اقلیم می‌شود. این نزاع‌های داخلی بیانگر ضعف‌های نهادی گسترده‌تر و پسرفت دموکراتیک در منطقه کردستان عراق است.

به عنوان مثال، نهادهای اقلیم کردستان آسیب پذیر بودند و قدرت مقابله با «سونامی اقتصادی» را -که در سال ۲۰۱۴ رخ داد- نداشتند. آخرین باری که مجلس اقلیم کردستان بودجه‌ای را تصویب کرد در سال ۲۰۱۲ بود. بخش دولتی به طرز غیرقابل کنترلی وسعت یافته بود و مشاغل بخش خصوصی از بین رفته بود. تا سال ۲۰۱۷، دولت اقلیم بزرگترین کارفرما در منطقه کردستان بود و نیمی از نیروی کار منطقه را، تقریباً ۱.۴ میلیون نفر، با هزینه ۷۵۰ میلیون دلار در ماه در اختیار داشت. فساد و بی کفایتی، اشتغال بخش دولتی را با هزاران کارمند صوری، افرادی با دو درآمد دولتی و مستمری بگیران غیرمحق خدشه‌دار کرده است، در حالی که بخش خصوصی نوپا وجود خود را مدیون شرکت‌های هولدینگ می‌داند که متعلق به اعضای خاندان‌های حاکم بر کردستان و یا تحت کنترل آنها است. صنعت انرژی اقلیم کردستان نیز، برای اینکه دستش برای بغداد رو نشود، به طور فزاینده‌ای غیر شفاف و غیرپاسخگو شده است.

پیشمرگه‌های کُرد از نفوذ و اعتبار خاصی برخوردارند و همچنان مورد حمایت‌های عمومی و سیاسی قابل توجهی هستند (به ویژه در دوره مشارکت خود با ائتلاف ضد داعش به رهبری آمریکا)، اما شکاف سیاسی عمیق بین اتحادیه میهنی و حزب دمکرات کردستان باعث شده تا ارزش اقلیم در نظر آمریکا به عنوان شریک کاهش یابد و موقعیت آن از نظر داشتن اهرم سیاسی در بغداد از بین برود. هیچ گزارش دقیقی از تعداد رزمندگان پیشمرگه در دست نیست، اما این تعداد بین ۱۶۰ هزار تا دو برابر این رقم تخمین زده می‌شود. مسرور بارزانی، نخست وزیر اقلیم، قبول دارد که شمار ژنرال ها در نیروی پیشمرگه از ارتش آمریکا یا چین هم بیشتر است. از زمان جنگ علیه داعش، آمریکا در ازای این وعده که پیشمرگه‌های کُرد تحت فرمان دولت اقلیم و نه احزاب حاکم خواهند بود، به این نیروها آموزش و مقرری ماهانه داده است. اما حزب دموکرات و اتحادیه میهنی از تسلیم کردن واحدهای پیشمرگه تحت فرمان خود خودداری می‌کنند؛ موضعی که دستمایه نیروهای حشد شعبی عراق قرار گرفته است که در تحقیر مفهوم اقتدار ملی از طرف خود به آن اشاره کنند.

در مجموع، شهرت اقلیم کردستان عراق برای احترام به دموکراسی و حقوق بشر در سال‌های بعد از ۲۰۰۳ خدشه‌دار شده است. به دلیل جنگ داخلی و اختلافات درونی در دهه ۱۹۹۰، انتخابات پارلمانی منطقه به مدت ۱۳ سال برگزار نشد و پس از سال‌ها در سال ۲۰۰۵ برگزار شد. انتخابات‌های بعدی نیز با تاخیرهای قابل توجهی برگزار شد. پیروزی انتخاباتی و کسب قدرت در کردستان الزاما با هم هماهنگ نیستند. زمانی که حزب مخالف و غیرمسلح «گوران» در انتخابات ۲۰۰۹ در رتبه دوم و جلوتر از اتحادیه میهنی کردستان قرار گرفت، دو حزب حاکم به گوران اجازه ندادند در قدرت سهیم شود. یا با وجود اینکه دوره ریاست جمهوری مسعود بارزانی در سال ۲۰۱۵ به پایان رسیده بود، او در سال ۲۰۱۷ از سمت خود کناره گیری کرد و عملاً مجلس کردستان را در فاصله دو ساله تعطیل کرد تا بتواند دوره تصدی خود را طولانی سازد. به همین دلیل، تعجب آور نیست که میزان مشارکت مردم در انتخابات کردستان به طور مستمر کاهش یافته است.

آینده دولت اقلیم کردستان

به رغم روایت‌های مداوم شاکیان و قربانیان، کُردهای عراق در طول سه دهه گذشته از قدرت و عاملیت قابل توجهی برخوردار بوده‌اند. رهبران اقلیم کردستان همچنان به دنبال قدرت و خودمختاری بیشترند، اما به چه منظور؟ هرچند آنها پس از چندین دهه جنگ و نسل‌کشی و نادیده گرفته شدن، دوباره به قدرت رسیدند اما سیاست کُردها پس از تهاجم آمریکا نتوانسته اختلافات داخلی مزمن در این اقلیم را از بین ببرد. در حال حاضر، پیشرفته‌ترین نهادهای اقلیم که می‌توانند به طور بالقوه حامی کردستان مستقل باشند، اقتصاد و نیروهای پیشمرگه هستند.

گرچه دولت اقلیم سیاست اقتصادی خود را بر اساس چرخش به سمت استقلال سیاسی تعیین کرده، با این حال، هنوز یک مدل اقتصادی بادوام ارائه نکرده است. در واقع، به رغم ۳۰ سال مدیریت موفق اقتصاد منطقه‌ای، تلاش بی وقفه کُردها برای استقلال اقتصادی، تنها منجر به تغییر وابستگی آنها از عراق به ترکیه یا تبدیل کمک‌های خارجی به درآمدهای نفتی شده است. سیاست اقتصادی موقتی، که مثل یک عکس پولاروید به تدریج ظاهر شده، نشان‌دهنده ترکیبی از ویژگی‌های سوسیالیسم، بازار آزاد و دزدسالاری در دو دهه گذشته است. در این بین، دسترسی به قدرت و ثروت همچنان وابسته به سیاست است و نه فعالیت اقتصادی.

همه‌پرسی استقلال سال ۲۰۱۷ که با فراخوان بارزانی رئیس جمهور وقت اقلیم برگزار شد، در واقع به مثابه سنجش دارایی‌های نظامی و اقتصادی اقلیم کردستان بود. نه جامعه بین‌الملل و نه همسایگان اقلیم مایل نبودند مرزهای خاورمیانه را از نو ترسیم کنند، و دولت اقلیم نیز آمادگی مقابله با هزینه‌های اقتصادی و سیاسی ناشی از پافشاری خود برای جدایی از عراق را نداشت. همه‌پرسی و پیامدهای آن به قیمت از دست رفتن دستاوردهایی تمام شد که دولت اقلیم پس از تهاجم داعش در سال ۲۰۱۴ به دست آورده بود؛ از جمله کرکوک و میادین نفتی آن که به وسیله ارتش عراق و نیروهای حشد شعبی پس از درگیری مسلحانه با پیشمرگه‌ها پس گرفته شد. اما خسارت‌بارتر از همه، روشن شدن ابهام در این پرسش بود که: آیا اقلیم کردستان می‌تواند به یک کشور مستقل تبدیل شود؟

با تعمیق اختلافات کُردها و بهبود امنیت در بقیه مناطق عراق، توازن قدرتی که زمانی به نفع دولت اقلیم کردستان بود اکنون به نفع بغداد تغییر می‌کند. از زمان برگزاری همه‌پرسی استقلال، رهبران اقلیم در مورد چشم‌انداز جایگاه‌ خود در عراق و برنامه‌هایشان برای نجات صنعت نفت، که محل کشاکش اقلیم و بغداد شده، اختلاف نظر پیدا کرده‌اند. آیا اقتصاد کردستان باید وابسته به کمک‌های خارجی، نفت و انتقال بودجه اقلیم از بغداد باشد یا می‌تواند از طریق اصلاحات و متنوع سازی زمینه های تولید و تجارت به یک اقتصاد قوی تبدیل شود؟ اینها از جمله پرسش‌هایی است که در طی ۲۰ سال گذشته مطرح بوده است. اینکه چگونه به آنها پاسخ داده شود، آینده اقلیم کردستان را تعیین می‌کند.

بلال وهاب هموند واگنر در انستیتو واشنگتن است. این مقاله ابتدا در وب سایت مریپ (MERIP) منتشر شده است.