عضو ارشد و مدیرتحقیقات انستیتو واشنگتن برای سیاست خاور نزدیک
تحلیل کوتاه
نه حذف کامل تحریم‌ها و نه تمدید همه آن‌ها، هیچ‌کدام بهترین روش کار نیست، بلکه برخی از معافیت‌های درحال‌انقضا، اگر به‌درستی –و به‌طور علنی– مورد بازبینی قرار گیرند، می‌توانند به منافع آمریکا کمک کنند.
این دید‌بان سیاست‌گذاری بخش اول از یک مجموعه دوقسمتی است که به نحوه مدیریت معافیت‌های درحال انقضا توسط واشنگتن می‌پردازد. بخش ۲ به معافیت‌های انرژی و معافیت بندر چابهار خواهد پرداخت.
با نزدیک‌شدن به دوم ماه می که مهلت تمدید معافیت‌ها فرا می‌رسد، مسئله معافیت‌های موقت صادرات انرژی ایران خیلی مورد توجه قرار گرفته است –یعنی، صادرات گاز و برق به عراق، و صادرات نفت خام به هشت کشور دیگر. در ۲۲ آوریل، مایک پومپئو، وزیر امور خارجه آمریکا، اعلام کرد که صادرات نفت ایران به هشت کشور مورد نظر، دیگر مجاز نخواهد بود. برعکس این‌ها، معافیت‌های مربوط به برخی فعالیت‌های هسته‌ای ایران چندان مورد توجه قرار نگرفته –به‌جز نامه‌ای که گروهی نه نفره از سناتورهای آمریکا، در ۹ آوریل، به رئیس‌جمهور دونالد ترامپ فرستادند و خواستار پایان این معافیت‌ها شدند.
جعبه‌ابزار معافیت از تحریم‌های آمریکا
همه قوانین آمریکا درباره تحریم‌های ایران می‌تواند از معافیت‌های امنیت ملی برخوردار شود که معمولا هم موقتی است؛ برخی قوانین با مجوز معافیت‌های دائمی همراه است و البته رئیس‌جهمور هم می‌تواند آنچه را که مربوط به فرمان‌های اجرایی است تغییر دهد. طی دوره ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ، ایالات متحده برای قوانین ذیل معافیت در نظر گرفته است:
قانون آزادی ایران و منع گسترش تسلیحات هسته‌ای مصوب ۲۰۱۲، خصوصا بندهای ۱۲۴۴ (که شامل انرژی، حمل‌ونقل، کشتی‌سازی، و بنادر است)، ۱۲۴۵ (که شامل برخی اتباع ایرانی به‌خصوص می‌شود و هر بخشی از اقتصاد ایران که «مستقیم یا غیرمستقیم تحت کنترل سپاه پاسداران ایران» باشد، ۱۲۴۶ (اقلام «هسته‌ای، نظامی، و یا مربوط به موشک‌های بالستیک» و فلزات گرانبها)، و ۱۲۴۷ (بیمه فعالیت‌های مذکور). این دسته تحریم‌ها می‌تواند تا ۱۸۰ روز معافیت دریافت کند.
قانون کاهش تهدید ایران و حقوق بشر سوریه مصوب ۲۰۱۲، بندهای ۲۱۲(الف) (که شامل بیمه محموله‌های نفت ایران است) و ۲۱۳(الف) (استقراض دولتی)، که این‌ها هم می‌توانند تا ۱۸۰ روز معافیت دریافت کنند.
قانون تحریم‌های ایران مصوب ۱۹۹۶، بند ۵(الف) (شامل سرمایه‌گذاری نفت و گاز)، که می‌تواند تا ۱۸۰ روز معافیت دریافت کند.
لایحه اختیارات دفاع ملی برای سال مالی ۲۰۱۲، بند ۱۲۴۵(د)(۱) (شامل بانک‌های خارجی درگیر در معاملات نفت ایران)، که می‌تواند تا ۱۲۰ روز معافیت دریافت کند.
معافیت‌های منفردی هم از قرار وجود دارد که تراکنش‌های مجاز را معین می‌کند، اما هیچ‌کدام از این معافیت‌ها علنی نشده است، یعنی دولت‌ها، شرکت‌ها، و ناظران نمی‌توانند بفهمند که کدام تراکنش مشمول تحریم است مگر این‌که وزارت امور خارجه آمریکا خودش مستقیما به آن‌ها اعلام کند. علاوه بر معافیت‌های رسمی، دولت آمریکا این امکان را دارد که به برخی طرف‌های معامله بگوید که، مثلا تحت شرایط خاصی، تحریم‌ها اِعمال نخواهد شد –که ظاهرا دولت آمریکا به خاطر واردات برق عراق از ایران، این امکان را در نظر گرفته است.
برنامه هسته‌ای ایران: فعالیت‌های سودمند و فعالیت‌های خطرناک
صدور آخرین معافیت‌های هسته‌ای آمریکا در ۵ نوامبر ۲۰۱۸ بود، و تنها منبع اطلاعات موجود درباره آن‌ها، یک بیانیه مطبوعاتی مختصر و مبهم ازطرف وزارت امور خارجه آمریکا است. معلوم نیست که این معافیت‌ها دقیقا شامل چه مواردی می‌شود؛ بیانیه مذکور می‌گوید که این معافیت‌ها «پروژه‌های هسته‌ای غیرنظامی را در اراک، بوشهر، و فُردو» مجاز می‌شمارد، که این تلویحا یعنی برخی فعالیت‌های آن سایت‌ها تحت پوشش قرار نمی‌گیرد. تنها سرنخ دیگری که وجود دارد این است که این معافیت‌ها اجازه می‌دهد «برخی پروژه‌های جاری که مانع بازسازی برنامه تسلیحاتی ایران می‌شوند، موقتا ادامه پیدا کنند، و این‌که تا حصول یک توافق هسته‌ای محکم‌تر، وضع موجود را می‌پذیرد»؛ و این در واقع به خروج دولت آمریکا از برجام در سال ۲۰۱۸ اشاره دارد. این بیانیه همچنین اشاره می‌کند که «هر کدام از معافیت‌هایی که ما اعمال می‌کنیم، مشروط است به همکاری طرف‌های ذی‌نفع»، اما معلوم نکرده که برای نظارت بر پیروی از هر کدام از شرایط مشخص‌شده، چه اقداماتی انجام خواهد شد.
این ابهام با الگوی خود برجام در انتشار حداقل اطلاعات تناسب دارد. مثلا، «عناصر برنامه تحقیق و توسعه ایران» که تهران به عنوان بخشی از توافق هسته‌ای آن را آماده کرده بود، هرگز منتشر نشده، و این یعنی ناظران بیرونی نمی‌توانند بر رعایت بسیاری از شرایط برجام از طرف ایران، که در متن برجام با عباراتی نظیر «منطبق با برنامه» به آن اشاره شده، نظارت داشته باشند. البته دولت اوباما، از قرار، به اعضای کنگره اجازه داد تا به شرحی از آن برنامه نگاهی بیندازند، اما آن‌ها برای ارزیابی چنین سندی احتمالا فاقد تخصص فنی بوده‌اند؛ ضمن این‌که اجازه نداشتند آن را به کارشناسان بیرونی نشان دهند.
هرچند بدون دراختیارداشتن اطلاعات بیشتر، ارزیابی معافیت‌ها مشکل است، مجاز شمردن برخی فعالیت‌های هسته‌ای ایران، مشخصا به نفع امنیت ملی آمریکاست. یک نمونه واضح، برگرداندن سوخت هسته‌ای مصرف‌شده از بندر بوشهر به روسیه است به جای نگه‌داشتن آن در مخازن سردکننده داخل خاک ایران –چرا که حاوی عناصری است که می‌توان آن‌ها را برای سلاح‌های هسته‌ای بازیافت کرد. همین موضوع در مورد ارتقای ایمنی هسته‌ای که بحث آن با اروپایی‌ها در جریان است هم مصداق دارد.
با این‌حال، طبق بیانیه وزارت خارجه آمریکا در ماه نوامبر، معافیت‌هایی برای فُردو و اراک در نظر گرفته شده؛ این دو محل به‌ترتیب سایت سانتریفیوژها و رآکتور آب سنگین هستند. بدون شک، این به‌نفع آمریکاست که این تسهیلات طوری اصلاح شوند که کمتر امکان تولید مواد شکافت‌پذیر برای مصارف تسلیحاتی داشته باشند. و البته به نفع دانشمندان هسته‌ای ایران هم خواهد بود که به جای بیکارشدن، مشغول فعالیت‌های بی‌خطر باشند. درعین حال، با توجه به سابقه طولانی ایران در فریبکاری درباره این سایت‌ها –فریبکاری‌هایی که تا امسال هم ادامه داشته– معافیت‌های کلی نامحدود برای فردو و اراک به طور خاص اسباب نگرانی خواهد بود.
در ۲۲ ژانویه، علی‌اکبر صالحی، رئیس سازمان انرژی اتمی ایران، در یک مصاحبه تلویزیونی گفت که رژیم ایران تجهیزات اضافی رآکتور اراک را مخفی کرده است؛ او گفت: «تیوب‌هایی وجود دارد که مجرای سوخت هستند [در کالاندریا، در قلب رآکتور]. ما تیوب‌هایی مشابه این خریده‌ایم، اما آن زمان نمی‌توانستم این را رسما اعلام کنم. فقط یک نفر در ایران می‌د‌انست. ما به هیچ‌کس نگفتیم، جز نفر اول نظام [علی خامنه‌ای، رهبر ایران] ... ولی ما [به طرف‌های برجام] نگفتیم که تیوب‌های دیگری هم داریم. وگرنه به ما می‌گفتند داخل آن تیوب‌ها هم سیمان بریزید. حالا این تیوب‌ها دست ماست.» تا وقتی این موضوع کاملا بررسی و حل نشود، هر معافیتی برای اراک باید مشروط و سختگیرانه باشد؛ مثلا، صدور معافیت جداگانه برای تک‌تک محموله‌های ارسالی الزامی باشد.
صالحی همچنین گفته است: «درواقع، خدا را شکر می‌کنم که مباحث فنی برجام، درباره نحوه عمل ما حفره‌های زیادی به جا گذاشته و طرف‌های دیگر نمی‌توانند ادعای نقض توافق کنند.» متاسفانه، او درست می‌گوید. مثلا این بخش از ضمیمه ۱ برجام را در نظر بگیرید که به اجازه گسترش سانتریفیوژهای پیشرفته IR-8 در ایران اشاره دارد: «ایران در رَوندی منطقی، از تولید سانتریفیوژ تکی، به آبشارهای کوچک و بعد به آبشارهای متوسط پیش خواهد رفت.» این جمله خیلی کلی، اصلا متکی به تعریف مشخصی از واژگان نیست، یعنی رژیم ایران تقریبا هر کاری می‌خواهد می‌تواند بکند و ادعا کند که برجام را رعایت کرده است.
از این‌گذشته، ایران می‌تواند سانتریفیوژهایش را «با اورانیوم یا بدون آن» تست کند به شرط آن‌که «اورانیوم غنی‌شده را انبار نکند» –و اصلا مشخص نیست که منظور از انبارکردن چیست. احتمالا ایران به جای معنی عمومی این بند (یعنی ایجاد ذخیره بزرگی از ماده غنی‌شده)، معنای فنی هسته‌ای را پیش خواهد کشید (یعنی ترکیب مواد «زائد» بعد از هر بار غنی‌سازی)، که در این صورت، این محدودیت بی‌اثر است.
برای این‌که ایران نتواند از این ابهامات بهره‌برداری کند، زبان معافیت‌های جدید باید واژگانی صریح و تعاریفی روشن داشته باشد و باید برای عموم هم دسترس‌پذیر باشد تا کارشناسان بیرونی هم بتوانند آن‌ها را ارزیابی کنند و شرکت‌های تامین‌کننده هم درست متوجه شوند که چه چیزهایی مجاز یا غیرمجاز است.
افزون بر این، معافیت‌ها باید حاوی سازوکارهای بازرسی صریحی باشند –یعنی، بازرسی‌های بین‌المللی که نحوه استفاده از اقلام ارسال‌شده را بررسی کند– و در عین‌حال برای تخلفات مجازات‌های سختی در نظر بگیرد. نمونه‌ای که باید از آن اجتناب کرد، کانال تدارکاتی برجام است، که در آن لزوم گزارش محموله‌های مرتبط با ایران و بازرسی نحوه استفاده از آن‌ها، تماما به عهده تامین‌کننده است. آژانس بین‌المللی انرژی اتمی هیچ نقشی در این فرایند ندارد؛ برعکس، ظاهرا در موقع بروز تخلفات، روند کار آژانس ایجاب می‌کند که ساکت بماند، چون با افشای چنین مواردی، رازداری تجاری نقض می‌شود –یعنی امری که «موافقت‌نامه پادمانی با ایران» آن را تضمین کرده است. حتی اگر چنین مسئله‌ای پیش نیاید، هیچ مجازاتی متوجه کانال تدارکاتی برجام نیست. ظاهرا سیاست آمریکا در قبال برخی مسائل هسته‌ای «اعتماد کن اما بررسی کن» نیست، بلکه «اعتماد کن و امید به بهترین فرجام داشته باش» است، که قطعا درمورد ایران ایده خوبی نیست.
نتیجه‌گیری
اگر معافیت‌های هسته‌ای تمام‌وکمال منتشر شوند، آگاهانه‌تر می‌توان درباره آن بحث کرد. مخفی‌کردن جزئیات آن عمدتا بی‌نتیجه و/یا زیان‌بخش است: خیلی حرف‌های مربوط به آن شتاب‌زده منتشر می‌شود، اما گاهی تحریف‌آمیز است که به ضرر آمریکا عمل می‌کند، در حالی که غالبا شرکت‌ها راهی ندارند که بدانند ارسال کدام محموله به ایران مشمول تحریم است. رازداری بی‌جا هم به الگوی آزارنده مخفی‌کاری‌ها حول برنامه هسته‌ای ایران دامن می‌زند، و فعالیت‌های مخفی‌کارانه ایران و فرار آن را از نظارت دیگران تسهیل می‌کند. آفتاب شفافیت بهترین درمان این زخم است.
در آینده، نه تمدید خودکار معافیت‌های کلی، و نه لغو همه معافیت‌ها، هیچ‌کدام گزینه مناسبی نخواهند بود. فعالیت‌هایی که به منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای کمک می‌کنند (برای نمونه، بازگرداندن سوخت مصرف‌شده بوشهر) حتما باید مورد حمایت قرار گیرند. درعین‌حال، بیشتر معافیت‌های هسته‌ای باید مشروط به نظارت و کنترل سختگیرانه باشد تا تضمین شود که ماده مصرف‌شده فقط در سایت‌های مشخص و برای مقاصدی غیر از غنی‌سازی و اهداف غیرنظامی استفاده شده‌اند. برای این‌کار، باید بازرسی‌های مداومی انجام داد تا معلوم شود ایران محدودیت‌های اعمال‌شده را رعایت می‌کند، و همچنین تمایلی برای انتشار علنی یافته‌های بازرسی‌ها هم وجود داشته باشد. در حالت ایده‌آل، واشنگتن می‌تواند اجماع بین‌المللی را در ماه‌های آینده برانگیزد، و شرکای خود را متقاعد کند که مانع افزایش ظرفیت غنی‌سازی ایران شوند و درباره فعالیت‌های مشکل‌ساز قبلی این کشور تحقیق کنند.
*پاتریک کلاوسون هموند ارشد مورنینگ‌استار و مدیر پژوهش‌های انستیتو واشنگتن است.
