درک احکام سیاست‌زده دیوان عالی فدرال عراق

تحلیل کوتاه

دیوان عالی فدرال، از برکناری رئیس مجلس تا ابطال نتایج انتخابات، مکررا پا را از نقش خود فراتر گذاشته است؛ تا اندازه‌ای که مستوجب فشار بین‌المللی بیشتری است.

در ۱۴ نوامبر، دیوان عالی فدرال عراق در اقدامی جنجالی با صدور حکم درباره شکایتی علیه محمد الحلبوسی، رئیس مجلس عراق، در نهایت رأی به لغو عضویت او در قوه مقننه داد. در نبود هرگونه سازوکار استیناف، الحلبوسی مجبور به کنار رفتن از ریاست مجلس است که از سال ۲۰۱۸ آن را به عهده داشته است ‌ــ‌تحولی که چون موج‌لرزه بر انتخابات استانی که برای ۱۸ دسامبر برنامه‌ریزی شده اثر خواهد گذاشت.

نهادی جنجالی از آغاز

وقتی ائتلاف به رهبری آمریکا در سال ۲۰۰۳ دیوان عالی فدرال عراق را تاسیس کرد، نیت این بود که این نهاد بالاترین خط دفاعی برای حاکمیت قانون در عراق پسا-صدام باشد. اما دو سال بعد ‌ــ‌به‌شکلی سرنوشت‌ساز و درست پیش از تصویب قانون اساسی جدید‌ــ‌ قانون دیوان عالی فدرال (قانون شماره ۳۰) تصویب شد که قدرتی گسترده به این دیوان بخشید؛ از جمله برای تایید قانونی بودن اقدامات تقنینی و نظارتی، داوری در اختلافات بین بغداد و استان‌ها، تایید نتایج انتخابات مجلس، و صلاحیت انحصاری برای پیگیرد مقامات ارشد دولتی. دیوان همچنین از چندین ضمانت استقلال، از جمله در سطوح اجرایی و مالی، برخوردار است.

مشروعیت دیوان عالی فدرال همیشه محل مناقشه بوده ‌ــ‌حتی انطباق آن با قانون اساسی موضوع بحث‌های حقوقی مداوم است. اصل ۹۲ قانون اساسی سال ۲۰۰۵ به مجلس دستور داد قانونی را تصویب کند تا جایگاه دیوان را تعریف کند، ولی این امر هرگز رخ نداد. در نتیجه، دیوان عالی فدرال هنوز تابع قانون شماره ۳۰ مصوب سال ۲۰۰۵ عمل می‌کند.

دیوان عالی همچنین آماج انتقادات مداومی بوده که آن را نمادی از فرقه‌گرایی می‌شمارند. این تا حدی به خاطر آن است که مجلس و دیگر بازیگران، روند انتصاب قضات را به نبردی داغ برای توازن قدرت فرقه‌ای بدل کرده‌اند، اما به این دلیل هم هست که دیوان عالی در روند سیاسی قاطعانه دخالت کرده است، به‌ویژه در بن‌بست‌هایی که اغلب طی تشکیل دولت پسا-انتخابات و چانه‌زنی فرقه‌ای بروز می‌کند.

بدترین مورد، در سال ۲۰۱۰ بود که به رغم این واقعیت که حزب ایاد علاوی اکثریت آراء را در رقابت پارلمانی آن سال از آن خود کرد، دیوان عالی اجازه داد نوری المالکی در مقام نخست‌وزیر ابقا شود. قضات دیوان، در تفسیری به‌شدت مناقشه‌آمیز از قانون اساسی، حکم دادند که حزب برنده در انتخابات ملی حق انحصاری برای تشکیل دولت بعدی را ندارد ‌ــ‌به جای آن، قدرت را می‌توان به ائتلافی از احزاب واگذار کرد، حتی اگر چنان ائتلافی بعد از انتخابات شکل گرفته باشد. بسیاری از ناظران باور دارند این تصمیم تحت نفوذ احزاب شیعه بود که با علاوی مخالف بودند چون راه خود را از آن‌ها جدا کرد و رهبری یک ائتلاف سکولار را بر عهده گرفت.

دیوان عالی فدرال تحت تصدی فائق زیدان

در سال‌های اخیر، دیوان عالی فدرال تحت رهبری قاضی فائق زیدان به‌مراتب جنجالی‌تر شده است. در سال ۲۰۱۷ او رئیس شورای عالی قضایی شد؛ نهادی که بر بیشتر قوه قضائیه نظارت دارد و میزانی از نفوذ بر دیوان عالی -که به لحاظ فنی مستقل است- به او می‌بخشد. در سال ۲۰۲۱ نفوذ او به سطحی تازه افزایش یافت؛ زمانی که تنها رقیب باقیمانده او در سطوح ارشد قضائی ‌ــ‌مدحت المحمود، قاضی‌القضات دیوان عالی فدرال‌ــ‌ از طریق اصلاحیه ‌ای بر قانون شماره ۳۰ که محدوده سنی جدیدی را برای قضات دیوان عالی وضع کرد، به اجبار بازنشسته شد. در حالی که زیدان به نظر می‌رسد خود را با اردوگاه طرفدار ایران در عراق همسو کرده است، محمود با نشان دادن طرفداری از جنبش شیعه رقیب به رهبری مقتدی صدر خشم آن جناح‌ها را برانگیخته بود. به‌ویژه، همان اصلاحیه که محمود را از دور خارج کرد، اصل توازن فرقه‌ای در ترکیب دیوان عالی فدرال را هم به گونه‌ای وضع کرد که منجر به افزایش تعداد قضات شیعه از استان‌های جنوبی شد.

زیدان در ادامه از اقتدار تازه خود برای ایجاد تغییرات قضائی کلیدی و تسهیل قوانینی استفاده کرد که قدرت و نفوذ او را بیشتر تقویت کند. مثلا شورای عالی قضایی یک کمیسیون «مدیریت مشاغل ]قضایی[» تاسیس کرد که در روند ترفیع، تمدید، انتقال، و بازنشستگی قضات و دادستان‌ها قدرت زیادی دارد و اساسا قدرت استخدام و اخراج تمام قضات کشور را به زیدان می‌دهد. او همچنین از نفوذ خود برای شکل دادن به روند گزینش در دیوان عالی فدرال استفاده کرد؛ از جمله در انتصاب قاضی‌القضات جدید جاسم محمد عبود که وفاداری او به زیدان زبانزد است.

از تغییر نتیجه انتخابات تا کنشگری نامحدود

وقتی در سال ۲۰۲۱ در پی ماه‌ها اعتراضات عمومی، عراق خواستار انتخابات زودرس مجلس شد، تدارکات دولت برای آن رأی‌گیری با بازسازی «کمیسیون مستقل انتخابات» همراه بود. زیدان به‌سرعت از این روند بهره‌برداری کرد تا اطمینان حاصل کند که هیئت مدیره کمیسیون متشکل از قضات باشد تا او و حلقه او بتوانند بر تصمیمات مهم پیشا-انتخابات تاثیر بگذارند.

در هفته‌های بعد از انتخابات اکتبر، زیدان دیوان عالی فدرال را به شیوه‌ای هدایت کرد که از بلوک هوادار ایران حمایت کند. در ابتدا، دیوان ظاهرا با اتخاذ موضعی متوازن، پیروزی بلوک صدر را در انتخابات تایید کرد و ادعاهای تقلب از سوی گروه‌های شیعه رقیب را خاتمه داد. اما مدتی نگذشت که دیوان عالی مجموعه‌ای از احکام را به نفع «چارچوب هماهنگی»، بلوک هوادار ایران و مخالف صدر، صادر کرد.

شاید حیاتی ‌ترین تصمیم مربوط به انتخاب رئیس‌جمهور جدید از سوی مجلس باشد که گام اول در روند تشکیل دولت است. به بیان ساده، دیوان عالی یک شرط دیرینه برای اکثریت دو-سوم آراء را برداشت و آن را به صورت شرط حداقل دو-سوم تحریف کرد. بنا به این تفسیر بی‌سابقه، دست‌کم دو-سوم قانون‌گذاران باید برای تایید انتخاب رئیس‌جمهور حاضر باشند ‌ــ‌تصمیمی که بلوک هوادار ایران را قادر ساخت تا صرفا با تحریم جلسات مجلس در این زمینه، به صورت اقلیتی بازدارنده عمل کند. این به نوبه خود راه را برای کناره‌گیری جناح صدر و رسیدن «چارچوب هماهنگی» به قدرت هموار کرد.

دیوان عالی فدرال همچنین احکامی صادر کرده که اثر تنبیهی بر مخالفان سیاسی اردوگاه هوادار ایران داشته است. در فوریه ۲۰۲۲، دیوان عالی اعلام کرد که قانون منابع طبیعی سال ۲۰۰۷ دولت اقلیم کردستان خلاف قانون اساسی است، و عملا چارچوبی را باطل کرد که برای این طراحی شده بود تا خالیگاه یک قانون فدرال برای هیدروکربن‌ها را پر کند و امکان فروش نفت را به دولت اقلیم کردستان بدهد. هرچند نقاط ضعف چارچوب ۲۰۰۷ مسلم بود، حکم دیوان انگیزه روشن سیاسی نیز داشت؛ یعنی ‌فشار بر حزب دموکراتیک کردستان برای ترک اردوگاه صدر، و در نتیجه ممانعت صدر از تشکیل دولتی که جناح‌های هوادار ایران در آن غایب باشند. این‌گونه مداخلات تنبیهی تا مدت‌ها بعد از آن‌که «چارچوب هماهنگی» به هدف خود دست یافت و دولت تشکیل داده بود ادامه پیدا کرد. در ژانویه ۲۰۲۳، دیوان عالی رأی داد که انتقال وجوه از بودجه فدرال به دولت اقلیم کردستان خلاف قانون اساسی است، و در ماه می تلاش برای تمدید دوره پارلمان کردستان عراق را باطل کرد.

موارد سیاسی دیگر نیز منجر به صدور احکام جنجالی (و به‌ویژه به نفع ایران) شد. در ۴ سپتامبر، دیوان عالی قانونی را باطل کرد که رسمیت موافقت‌نامه سال ۲۰۱۲ عراق و کویت درخصوص تردد در آبراه «خور عبدالله» را تایید می‌کرد. این دعوی از سوی یک نماینده مجلس از بلوک «حقوق» مطرح شد که یک سازمان سیاسی وابسته به کتائب حزب ‌الله است؛ این گروه شبه‌نظامی مورد حمایت ایران و تحت تحریم آمریکا است. گذشته از خصومت عمومی اردوگاه هوادار ایران نسبت به کشورهای تحت حاکمیت دولت‌های عرب سنی خلیج‌ فارس، این مورد ممکن است ناشی از تنش‌های اخیر تهران با کویت و عربستان سعودی بر سر بهره‌برداری از میدان گاز طبیعی «الدره» باشد. در هر صورت، حکم مزبور تهدیدی برای اختلال شدید در رابطه دیپلماتیک بغداد با کویت بود که نخست‌وزیر محمد شیاع السودانی را وادار به مداخله کرد. زیدان در نهایت تلویحا اشاره کرد که تصمیم دیوان قابل بازگشت است.

حکم ۱۴ نوامبر علیه الحلبوسی ادامه روند اقدامات شدیدا سیاسی دیوان عالی بود. طی سال‌ها او توانسته بود به رهبر بلامنازع سیاست سنی‌های عراق تبدیل شود و نقش رهبری خود را در مجلس به‌رغم تغییرات فراوان در دولت و تلاش‌های مکرر برای برکناری او حفظ کند. سرانجام او به دست دیوان عالی که نقش کنشگر سیاسی را بازی می‌کند از صحنه خارج شد ‌ــ‌به‌ویژه بعد از آنکه یکی از اعضای ائتلاف سیاسی خود او، یعنی حزب «تقدم»، او را به این اتهام به دادگاه کشاند که او یک نامه استعفا برای شاکی جعل کرده است.

پیامدها

به‌رغم موارد فراوانی که در آن‌ها قوه قضائیهٔ فائق زیدان احکامی را به نفع تهران و نیروهای نیابتی‌اش صادر کرده، تعیین میزان دقیق نفوذ ایران در دیوان عالی چندان آسان نیست. حتی احکام دیوان عالی فدرال که با منافع ایران همسو است اغلب رگه‌هایی از ایدئولوژی ملی‌گرایی عراقی را نشان می‌دهد ‌ــ‌به‌ویژه اهدافی که قدرت را دوباره در بغداد متمرکز می‌کند و به زیان خودمختاری کردستان و اصلاح قانون اساسی برای شکستن چرخه مزمن بحران‌های پسا-انتخاباتی و بی‌ثباتی کشور تمام می‌شود. زیدان خودش این ایده‌ها را در مقاله ‌ای در فوریه ۲۰۲۲ که در وب‌سایت شورای عالی قضایی منتشر شد، بر شمرده است.

زیدان در پی کسب برتری قضائی اغلب صبر استراتژیک نشان داده و به جای نادیده گرفتن کامل مقررات با آن‌ها بازی کرده است. ازین رو، نظام قضائیِ به‌شدت مشکل‌آفرین او را نباید با مرام شبه‌نظامیان عراقی مورد حمایت ایران یک‌ کاسه کرد ‌ــ‌برخلاف آن‌ها، نهاد او کماکان یک شریک بالقوه برای جامعه بین‌المللی است. مثلا همکاری با قوه قضائیه عراق در مسائل مربوط به داعش مفید بوده است، و زیدان در اوایل امسال تحلیلی حقوقی منتشر کرد که باید موجب تسهیل صدور اسناد مدنی برای کودکانی باشد که در به‌اصطلاح «خلافت» این گروه جهادی متولد شده‌اند.

همزمان، برای شرکایی که می‌خواهند قبضه قدرت ایران را در عراق ضعیف‌تر کنند عاقلانه خواهد بود که فشار خود بر مسائل سیاسی، که دیوان عالی در آن‌ها پا را از اختیارات خود فراتر گذاشته، و رصد دقیق این موارد را حفظ کنند: از جمله انتخابات و روندهای تشکیل دولت، مناقشات متعدد بین بغداد و اربیل، و تعهدات بین‌المللی عراق از جمله موافقت‌نامه‌ها با کشورهای خلیج‌ فارس. مقابله با نفوذ ایران در داخل خود قوه قضائیه نیازمند آن است که غرب دوراندیش باشد؛ و این تا حدی با گسترش همکاری آکادمیک و تربیت نسل بعدی قضات همراه است. این رویکرد با آرزوی زیدان برای به رسمیت شناخته شدن بین‌المللی همسو است، همان‌گونه که در سفرهای او به لندن و پاریس و تقاضای اخیر او برای سفر به آمریکا مشهود است.