مسار التنمية الضائع في العراق يسلط الضوء على ضرورة تطبيق الإصلاحات الاقتصادية التي لا تحظى بتأييد شعبي

في الشهر الماضي، أعلنت مجموعة من النواب والمسؤولين الحكوميين وممثلي الشركات الخاصة والمنظمات غير الحكومية عن تشكيل "تحالف بغداد لدعم القطاع الخاص". وتهدف هذه المبادرة التي تُشبه العديد من الاستراتيجيات والخطط التنموية الحكومية السابقة التي لم تتحقق، إلى تعزيز تنمية القطاع الخاص، على أمل تسريع النمو الاقتصادي المستدام في العراق. وعلى الرغم من توافق هذه الأهداف مع طموحات برامج حكومة رئيس الوزراء محمد شياع السوداني التي تركز على تعزيز المشاريع الخاصة وجذب الاستثمار الأجنبي المباشر، ستبقى غير واقعية ما لم تتوافق مع مجموعة من الإصلاحات المالية والتنظيمية الشاملة.

تاريخيًا، ليست هذه المرة الأولى التي تكتسب فيها تنمية القطاع الخاص زخمًا سياسيًا، حيث لعبت دوراً رئيسياً في الكثير من استراتيجيات وخطط الحكومة الاتحادية العراقية منذ عام 2006، ومن أمثلة ذلك، استراتيجيات التنمية الوطنية (2005-2007 و2007-2010)، وخطط التنمية الوطنية (2010، 2013-2017 و2018-2022). وقد قدمت الكثير من المنظمات الدولية والبلدان المانحة والهيئات الأكاديمية والمنظمات غير الحكومية المحلية دعمها للحكومة الاتحادية العراقية لمتابعة هذا المسار التنموي. كما أن تنمية القطاع الخاص تشكل ركيزة لغالبية الخطط والسياسات الاستراتيجية التي تهدف إلى تنويع اقتصاد العراق وتقليل اعتماده على صادرات النفط الخام، التي لا تزال تشكل 93 في المئة من إيرادات الدولة في عام 2023. وكذلك، يساعد طرح مشروع "طريق التنمية" بهدف جذب رأس المال الأجنبي والمستثمرين والخبرات الأجنبية، على تحديد الأولويات بوضوح.

ونظرًا للاقتصاد الريعي في العراق، ينبغي معالجة الاختلالات الهيكلية المتأصلة. فالقطاع الخاص في العراق ضعيف ومتخلف ويعتمد بشكل كبير على المشاريع التي تمولها الدولة. لكن القيود المؤسسية، والتحديات المالية، والفساد المستشري، وأوجه القصور في الحكم، تشكل حواجز هائلة أمام هذه المساعي التنموية.

ما الذي يعيق حلم التنمية؟

على الصعيد المالي، تواصل حكومة رئيس الوزراء السوداني الاتجاه المالي الذي ساد بعد عام 2003 ويتميز بنهج ريعي حيث يتم تخصيص حصة الأسد من موارد الدولة، الناتجة من صادرات النفط الخام، لدفع الرواتب. وهذا يترك حصة ضئيلة للاستثمارات في البنية التحتية والتنمية. وتتركز معظم هذه الرواتب في قطاعات غير منتجة اقتصاديًا مثل الجيش والأمن ومؤسسات الأوقاف الدينية والكثير من الشركات المملوكة للدولة التي توقفت عن العمل، ولكنها لا تزال تحصل على جزءًا من أموال الرواتب كوسيلة للتخفيف من ارتفاع معدلات البطالة.

 وفي الكثير من الحالات، يتم توظيف الأموال العامة بشكل أساسي لضمان "ولاء الناخبين للنخبة الحاكمة على حساب البنية التحتية والمؤسسات الخدماتية. ويعكس نمط الإنفاق الحكومي لعام 2023 هذا الاتجاه المالي. وتظل النفقات الاستثمارية في القطاعات الرئيسية التي توفر فرص العمل، والتي توفر إمكانات لتنمية القطاع الخاص، متواضعة كما يوضح الشكل التالي.

الشكل 1: النفقات الاستثمارية في القطاعات غير النفطية الرئيسية

Open image

البيانات من موقع وزارة المالية العراقية

يوضح الشكل (1) كيف يشكل الإنفاق الاستثماري في مختلف القطاعات الرئيسية في أفضل سنة مالية، 2023، أقل من 14 في المئة من إجمالي النفقات، ما يبين كيف تعمل حكومة رئيس الوزراء السوداني حتى الآن على إدامة الاتجاه المالي الذي ساد بعد عام 2003 بدلًا من الابتعاد عنه.

يمكن تقييم التزامات الحكومة العراقية تجاه استراتيجياتها التنموية بطريقة أخرى تتمثل بدراسة الاستثمارات العامة في القطاعات التي لديها القدرة على توفير فرص العمل، وتنمية الموارد البشرية، وتحسين بيئة تمكين الأعمال. فتقييم إنفاق الحكومة العراقية على الصناعات غير النفطية يكشف عن قصور صارخ في الالتزام باستراتيجياتها وأهدافها التنموية.

Open image

البيانات من الموقع الرسمي لوزارة المالية العراقية

لقد وصل الإنفاق العام في الصناعات غير النفطية إلى أقل من 1 في المئة في عام 2023. ورغم انه من الأفضل أن تتولى الشركات الخاصة قيادة هذه الصناعات في الظروف المثالية، إلا أن الشركات المملوكة للدولة دورًا تكميليًا من خلال توفير المواد الخام وغيرها من أشكال الدعم لأنشطة القطاع الخاص، على الأقل لفترة من الوقت حتى يتم خصخصتها. وتشير الأرقام المذكورة أعلاه إلى أن الحكومة الحالية قلصت الاستثمار في الصناعات غير النفطية، بما يتعارض مع أهدافها المعلنة. خلال سنوات الازدهار التي شهدها العراق، والتي اتسمت بارتفاع أسعار النفط العالمية وما نتج عنها من مكاسب غير متوقعة، كان هناك مجال واسع لزيادة الاستثمار العام. لكن معظم هذه الاستثمارات في عام 2023 كانت موجهة نحو قطاع النفط الذي يوفر إمكانات محدودة للغاية لتوفير فرص العمل. كان من المفترض أن يستحوذ الاستثمار في الصناعات غير النفطية على الجزء الأكبر من مخصصات الاستثمار العام في عام 2023 كوسيلة لتحفيز النمو المستدام، وذلك وفقًا لبرنامج مجلس الوزراء بالإضافة إلى استراتيجيات وخطط التنمية المختلفة التي وضعتها الحكومة الفيدرالية.

تطرح الإصلاحات السياسية الضرورية تحديات سياسية هائلة، فالمقاربات الشعبوية التي تتبناها الطبقة الحاكمة والتي لا تنم عن بعد نظر هي مجرد واحدة منها. على سبيل المثال، واستجابة للصدمات الاقتصادية لعام 2020 الناجمة عن جائحة كوفيد-19 وانهيار أسعار النفط، حاولت الحكومة السابقة فرض ضرائب الدخل الشخصي على رواتب موظفي الخدمة المدنية والمتقاعدين لزيادة إيرادات الدولة غير النفطية. وقد تطلب فرض الضرائب تعديل قانون ضريبة الدخل رقم 113 (1982) وأمر سلطة الائتلاف المؤقتة رقم 49 (2004)، لكن واجهت هذه الضرائب المخطط لها معارضة شديدة من النخبة الحاكمة على أساس شعبوي، ما أدى إلى عرقلة تطبيقها. وبنتيجة ذلك، تضاءلت إيرادات العراق غير النفطية، وزاد اعتماده على إيرادات النفط ليتجاوز 93 في المئة في عام 2023. وتشير الأرقام اللاحقة إلى انخفاض الإيرادات غير النفطية من 10 في المئة في عام 2021 إلى 7 في المئة في عام 2023

Open image

التاريخ من الموقع الرسمي لوزارة المالية العراقية

نظرًا للتحديات المالية والاقتصادية السائدة، تظل تنمية القطاع الخاص مهمة شاقة. فقد فشلت الكثير من المساعي المتعلقة بالسياسات والمبادرات الاستراتيجية التي قامت بها الحكومات العراقية السابقة في سبيل هذا الهدف في تحقيق نتائج ملموسة. وتواجه حكومة رئيس الوزراء السوداني عوائق مماثلة لتلك التي واجهتها سابقاتها. وكما يتضح من السياسة المالية وقانون الموازنة الممتد على ثلاث سنوات، ما من تخصيص كافٍ للاستثمارات لتحقيق الأهداف التنموية. ونتيجة تصاعد الشعبوية، تجاهلت الطبقة الحاكمة وحكوماتها اللاحقة بعض الاستراتيجيات والخطط التنموية الوطنية سعيًا لتحقيق مكاسب انتخابية قصيرة المدى.

وعلى الرغم من الاستفادة من المكاسب النفطية غير المتوقعة الناتجة عن ارتفاع أسعار النفط في السنوات الأخيرة، أعاق الفساد والصراعات بين النخب والعقبات البيروقراطية تنفيذ الإنفاق الاستثماري المخطط له والمحدد في قانون موازنة عام 2023. فقد صرفت الحكومة حوالي 24 تريليون دينار (48 في المئة) من مبلغ 50 مليار دينار المخطط له للإنفاق الاستثماري والتنموي. كما خصصت ما نسبته 60 في المئة من إجمالي الإنفاق المخطط له والبالغ 118 تريليون دينار من أصل 198 تريليون. وتؤكد هذه الأرقام عدم التزام الحكومة بأهدافها التنموية.

من غير المرجح أن تتمكن الحكومة العراقية الحالية من تجاوز هذه التحديات من دون تبني نهج استراتيجي أكثر ذكاءً. يشكل تغيير هذه السياسة المالية المتجذرة تحديًا بالنسبة إلى هذه الحكومة تمامًا مثل سابقاتها. فقد تجاوزت النفقات على الرواتب والمعاشات والدعم لموظفي القطاع العام في عام 2023، 72 تريليون دينار، ما يمثل 61 في المئة من إجمالي النفقات الحكومية. ومن المتوقع أن تنمو كشوفات الرواتب العامة المتضخمة بشكل أكبر مع اعتزام الحكومة توظيف مليون موظف جديد لمعالجة مشكلة البطالة الوطنية.

بشكل عام، لا تزال بيئة الأعمال في العراق تتسم بالضعف، مما يعرقل نمو القطاع الخاص ويعوق الاستثمار الأجنبي المباشر بشكل كبير. على سبيل المثال، احتل ترتيب العراق في مؤشر مدركات الفساد لعام 2023 المرتبة 154 من أصل 180 دولة، مما يجعله من بين الدول الأكثر فساداً. علاوة على ذلك، لا تزال البلاد تفتقر إلى التدابير الأمنية اللازمة والاستقرار السياسي لجذب المستثمرين. وفي وقت سابق من هذا الشهر، تم استهداف أكبر حقل لإنتاج الغاز في البلاد، خور مور، بطائرة انتحارية مسيرة للمرة التاسعة خلال السنوات الثلاثة الماضية. ويؤكد هذا الهجوم على الاستقرار الهش الذي وفرته حكومة رئيس الوزراء السوداني وحكومة إقليم كردستان، وهو ما يتناقض مع الصورة التي صوتها بعض الحملات. علاوة على ذلك، تظل التحديات المستمرة مثل نقص التمويل، والعقبات البيروقراطية، وعدم كفاية البيئة التنظيمية دون معالجة إلى حد كبير.

كسر الحلقة المفرغة للسياسة المالية في العراق

يشكل تدفق الإيرادات النفطية الداء والعلاج في الوقت عينه لمعضلة العراق الاقتصادية. فعندما تنخفض أسعار النفط بشكل دوري، يواجه العراق صدمات اقتصادية حادة، ولكن يمكن التنبؤ بها. خلال العقد الماضي، شكلت الإيرادات النفطية 99 في المئة من صادرات العراق، و85 في المئة من الميزانيات الحكومية، و42 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي. وفي ظل مستويات الإنتاج والتصدير الحالية، يترجم انخفاض بنسبة دولار واحد في أسعار النفط العالمية بخسارة سنوية في الإيرادات بقيمة 1.23 مليار دولار للعراق. وبنتيجة ذلك، يظل تحفيز النمو الاقتصادي واستدامته، وهما المحركان الرئيسيان للتنمية، خارجَين عن سيطرة العراق إلى حد كبير، إذ يتأثران بتقلب أسعار النفط في الأسواق الدولية. وإلى جانب عدم الاستقرار المالي الناجم عن تقلبات أسعار النفط، حددت الوفرة العامة في الإيرادات النفطية معالم المشهد الاقتصادي في العراق، وأثرت في سلوك النخبة الحاكمة، وعرّضت الأمة للأعراض التقليدية للمرض الهولندي.

ولتغيير هذا المسار، تحتاج الحكومة العراقية إلى تنفيذ سلسلة من الإصلاحات المالية التي يمكن أن تدفع باتجاه تعزيز التنمية الاقتصادية. ومن شأن تنشيط قطاعات الصناعة والزراعة والمواصلات والسياحة، التي تؤدي في نهاية المطاف إلى التنويع الاقتصادي أن يعزز القدرة على الصمود في مواجهة الصدمات الناجمة عن التقلبات الدورية في أسعار النفط وأن يمهد الطريق للنمو المستدام. وفي ظل هذه الظروف، يمكن أن تبرز تنمية القطاع الخاص كطموح عملي وحل للاختلالات الهيكلية في العراق.

تشكل البنية التحتية المادية القوية أيضًا استثمارًا ضروريًا وأحد الشروط المسبقة لأي نجاح تنموي، بحيث تتطلب إصلاح أو إنشاء الطرق والجسور ومحطات الطاقة والشبكات التي يمكنها دعم الاقتصاد الخاص المتنامي. ونظرًا لندرة موارد العراق، ستظل الاستثمارات المنشودة بعيدة المنال ما لم تتم زيادة إيرادات الدولة أو إعادة ضبط السياسات المالية للحد من النفقات الجارية وتخصيص المزيد للاستثمارات في البنية التحتية.

تنطوي طريقة أخرى لتعزيز تنمية القطاع الخاص والتحايل في نهاية المطاف على القيود المالية الحالية على أهداف التنمية في العراق، على تصميم الشراكة بين القطاعين العام والخاص. وهو ما يتطلب مشاركة الشركات المحلية والدولية في تنفيذ مشاريع بعينها. لكن الأدلة المستمدة من الاقتصادات النامية تشير إلى أنه على الرغم من أن الشراكة بين القطاعين العام والخاص قد تشكل ركيزة لمشاركة القطاع الخاص، غالبًا ما تؤدي إلى نتائج متباينة على صعيد التنمية. فالشراكات الفعالة بين القطاعين العام والخاص تتطلب وجود إطار تنظيمي متين، والالتزام بسيادة القانون، والمساءلة العامة الصارمة. ولا يتوافر أي من هذه الظروف بشكل مناسب في العراق.

ومن الضرورات الأخرى وضع استراتيجية للتغلب على التعقيدات السياسية المرتبطة بنموذج المحاصصة المعتمد لتشكيل الحكومة التوافقية في العراق. فترتيب تقاسم السلطة هذا يوزع مناصب حكومية رئيسية على الأحزاب السياسية التي تمثل العرب الشيعة، والعرب السنّة، والأكراد على أساس الأغلبية الانتخابية. بالإضافة إلى ذلك، يقسم هذا الترتيب التكاليف المستمدة في الغالب من الأموال العامة والعقود بين هذه الأحزاب السياسية، وقد أوجد هذا الترتيب اقتصادًا سياسيًا فريدًا يقوم فيه كل حزب حاكم بتوزيع موارد الدولة وفرص العمل وعقود الخدمات لتعزيز الولاء داخل دوائره الانتخابية. وقد ساهم ذلك بدرجة كبيرة في تضخم الرواتب العامة، وتجاهل مبادرات الاستثمار، وما تلا ذلك من صعوبات مالية. وفي عام 2023 فقط، أضافت الحكومة الاتحادية أكثر من 800 ألف شخص إلى كشوف المرتبات العامة، من خلال تعيينهم في القطاع العام المتضخم بالفعل أو من خلال إضافتهم إلى قائمة المستفيدين من المزايا الاجتماعية وذلك للتخفيف من التكاليف المرتبطة بتكاليف الأحزاب السياسية والابتزاز والفساد المرتبط بها، وهو ما قد يؤدى إلى توفير كبير في موارد العراق.

فضلًا عن ذلك، يقدم الاستثمار الأجنبي المباشر طريقة أخرى لتحقيق نتائج تنموية أفضل. لغاية الآن، اجتذب العراق في الغالب الشركات الأجنبية للمشاريع الموجهة نحو الخدمات ضمن قطاعَي الطاقة والنفط والغاز. وكثيرًا ما يترجم إشراك الكيانات الأجنبية بتوكيل خدمات محددة لشركات عالمية مثل جنرال إلكتريك، وسيمنز، وشركات صينية. وبما أن الاستثمارات الأجنبية المباشرة تستهدف بشكل رئيسي قطاع النفط والغاز، لم تشمل هذه الفرصة القطاعات غير النفطية التي توفر فرص عمل، أو تنشط القطاع الخاص.

وأخيرًا، من المؤكد أن إصلاح القطاع المالي في العراق سيحسن البيئة التمكينية للأعمال، ويوفر بذلك الكثير من الفرص الجديدة لرواد الأعمال وصناع السوق الشباب. كما سيسمح إضفاء الطابع الرسمي على الأنشطة الاقتصادية غير الرسمية التي تشكل الجزء الأكبر من القطاع الخاص في العراق، للبلاد أيضًا بتعزيز أهدافها التنموية.

علاوة على ذلك أسفرت الضغوط الأخيرة التي مارستها وزارة الخزانة الأمريكية على المصارف العراقية من أجل الامتثال لتدابير مكافحة غسل الأموال ومكافحة تمويل الإرهاب عن بعض النتائج الإيجابية. فقد ارتفع الشمول المالي بشكل كبير من خلال تفعيل الدفع الإلكتروني في المؤسسات الحكومية والخاصة، بالإضافة الى إصلاح آليات تمويل التجارة الخارجية منذ كانون الأول/ديسمبر 2022. كما ارتفع عدد الحسابات في المصارف العراقية بنسبة 14 في المئة فقط في الأرباع الثلاثة الأولى من عام 2023 ليصبح 10.02 مليون حساب، بينما كان 8.79 مليون حساب في نهاية عام 2022، عندما بدأت ضغوط الخزانة الأمريكية.

يجب أن تؤدي الإصلاحات الضرورية لدعم التحول الاقتصادي الذي يدعمه السوداني إلى تحول جذري نحو إعطاء الأولوية لاستثمارات البنية التحتية على حساب النفقات المتكررة، ما يضع حدًا الاتجاه المالي الذي اتبعته جميع الحكومات العراقية بعد عام 2003، بما في ذلك حكومة إقليم كردستان. وفي حين أن هذه العملية ليست سهلة ولا تلقى ترحيبًا سياسيًا بغض النظر عن مدى الحاجة إليها لتحقيق نتائج تنموية أفضل، وقد شكلت إحدى العقبات الرئيسية أمام المحاولات السابقة، إلا أنه لا بد من معالجتها قبل أن يتمكن العراق من تحقيق "حلم التنمية".